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Budget 2006 : une action de l’Etat désormais plus lisible ?

le 5 12 2005 Archives.

Budget 2006 - PLF

Budget 2006 - PLF

Adopté par les députés mercredi 23 novembre 2005, le projet de budget pour l’année 2006 est discuté au Sénat jusqu’à la mi-décembre. Au delà de la réforme fiscale qu’il propose, ce budget est marqué par de nouvelles procédures budgétaires issues de la LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances, loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Les principales dispositions budgétaires pour 2006

Le projet de budget repose sur un taux de croissance fixé dans une fourchette de 2 à 2,5%, avec un déficit de 46,845 mds d’euros. Il contient une réforme fiscale qui concerne ménages et professionnels.

Les ménages verront ainsi le nombre de tranches de revenus imposables passer de 6 à 4 et le taux maximum d’imposition porté à 40% au lieu de 48,09%. L’imposition totale d’un contribuable (c’est à dire l’impôt sur le revenu, la taxe d’habitation, la taxe foncière et l’ISF) est en outre plafonnée à 60% d’où le nom de « bouclier fiscal » donné à cette mesure. Les niches fiscales sont plafonnées à 8 000 euros par foyer fiscal plus 1 000 euros par personne. La prime pour l’emploi est revalorisée à hauteur de 50% sur 2 ans et un crédit d’impôt de 1500 euros est offert pour les personnes qui déménagent à plus de 200 km pour un emploi.

Pour les entreprises, la taxe professionnelle est plafonnée à 3,5% de la valeur ajoutée. Les actions de salariés ou de mandataires sociaux (détenues depuis 6 ans au moins) ne sont pas comprises dans les bases d’imposition de l’impôt de solidarité sur la fortune, à concurrence des trois quarts de leur valeur.

Alors que le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. et sa majorité défendent un projet visant avant tout à favoriser l’emploi, les centristes et l’opposition dénoncent des « objectifs de croissance irréalistes », et des « cadeaux toujours plus nombreux aux plus fortunés ». C’est d’ailleurs la première fois sur cette législatureLégislatureDurée du mandat des députés de l’Assemblée nationale. que les députés UDF votent contre un texte présenté par le gouvernement.

Le bouclier fiscal et le plafonnement de la taxe professionnelle sont les mesures fiscales les plus critiquées par les élus locaux. L’association des maires de France et l’assemblée des départements de France indiquent ainsi dans leur communiqué respectif que ces mesures engendreront un manque à gagner pour les collectivités locales alors qu’avec la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes., les élus locaux ont vu leurs charges et leurs compétences augmentées. En outre, elles portent atteinte au principe d’autonomie financière des collectivités locales.

Une meilleure lisibilité de l’action de l’Etat pour 2006

Le projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. pour 2006 est le premier budget à mettre pleinement en œuvre la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances). Quelles en sont les conséquences ?

Le projet de budget 2006 est structuré en missions, programmes et actions. La mission regroupe un ensemble de programmes et d’actions concourant à une même politique publique. Par exemple, la mission Travail et Emploi comprend cinq programmes : Développement de l’emploi (0,88 milliard d’euros), Accès et retour à l’emploi (7,1 milliards d’euros), Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques (4,39 milliards d’euros), Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail (0,08 milliard d’euros), Gestion et évaluation des politiques de l’emploi et de travail (0,72 milliard d’euros). Ce nouveau découpage se substitue à l’ancienne logique qui présentait les budgets par ministères et structures administratives. Il permet de connaître les moyens financiers et humains affectés par l’Etat aux politiques qu’il conduit et rend les finalités de son action plus lisibles.

Pour chaque programme un projet annuel de performance définit les objectifs poursuivis par l’action publique dont la réalisation est mesurée par des indicateurs. L’exécution du principal programme de la mission Travail et Emploi qui porte sur le retour à l’emploi est suivie par un ensemble d’indicateurs tels que : le nombre d’emplois vacants, le coût pour l’Etat par offre d’emploi satisfaite, le taux de sorties du chômage durable, le taux de contrôle des demandeurs d’emploi indemnisés, le taux de satisfaction des entreprises qui se sont adressées à l’ANPE... Pour 2006, l’un des objectifs pour l’administration est d’atteindre un taux de satisfaction des entreprises de 58% et 60% en 2008. Un autre objectif prévoit que le coût d’une offre d’emploi satisfaite s’élève à 420 euros en 2006 et 400 euros en 2008.

D’ores et déjà accessibles en ligne ces projets annuels de performance (PAP) seront complétés à la fin de l’exercice par des rapports annuels de performance (RAP) qui indiqueront les résultats obtenus en face des objectifs définis de manière prévisionnelle. Ce sont les responsables administratifs de programmes qui doivent expliquer les écarts par rapport aux prévisions. La contrepartie de cette responsabilité est une liberté de gestion de ces mêmes administrations : libre affectation des crédits entre actions, liberté d’adaptation de la structure des emplois en fonction des objectifs mais dans la limite des enveloppes financières allouées pour le personnel... Ces changements s’accompagneront en outre de nouveaux modes de rémunération (en fonction des « performances » des agents) et de gestion des ressources humaines.

 La LOLF en 10 questions

Une innovation majeure mais perfectible ?

Issue d’une initiative parlementaire dépassant les clivages partisans, la LOLF améliore l’information budgétaire destinée aux citoyens et à leurs représentants. Elle apporte ainsi des informations qui n’étaient souvent pas connues car non mesurées ou non évaluées : le nombre d’agents publics, les résultats obtenus... Dans un rapport paru en mars 2005, les sénateurs pointent cependant une difficulté non résolue « à l’heure de la première mise en œuvre de la LOLF ». La LOLF n’adopte pas d’approche globale de l’action publique. Or certaines missions publiques sont partagées entre plusieurs acteurs : Etat, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale, principalement. C’est le cas notamment des domaines sanitaire et social, des transports ou encore de la formation professionnelle. A ce jour, il n’est pas possible d’apprécier l’impact global des dépenses des autres organismes publics et donc d’une politique publique dans son ensemble. C’est pourquoi les parlementaires Alain Lambert et Didier Migaud, dans un rapport remis en septembre 2005 au gouvernement sur la mise en œuvre de la LOLF, suggèrent de diffuser les principes de la LOLF au-delà de l’Etat. De même, le Sénat s’interroge sur la pertinence d’une évaluation des performances de l’Etat et de ses missions, alors que le rôle croissant de l’Union européenne n’est pas pris en considération.

L’Etat va-t-il dans les faits réellement passer d’une logique de moyens à une logique de résultats, comme le sous-tend la LOLF ? Les rapporteurs Alain Lambert et Didier Migaud observent que la gestion de l’État n’a jamais été orientée vers les résultats et que les instruments de mesure de la performance (objectifs, cibles, indicateurs de résultats) vont connaître « une phase de rodage ». Alors que la mise en œuvre de la LOLF n’en est qu’à ses débuts, les auteurs soulignent en outre les incertitudes qui existent sur la manière dont la détermination des crédits pourrait tenir compte des résultats atteints. Les auteurs du rapport préconisent en tous les cas une revalorisation de l’importance donnée à l’examen du projet de loi de règlementLoi de règlementType de loi de finances qui arrête, chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire, décrit les opérations de trésorerie., moment privilégié du contrôle de l’exécution budgétaire . Ils proposent alors que le gouvernement rende compte devant le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. des écarts entre les objectifs définis dans les PAP et les résultats inscrits dans les RAP. Restera à voir si ces informations suffiront aux parlementaires pour réinterroger le sens et les finalités des politiques mises en œuvre.

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