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Le cadre budgétaire de l’Union européenne

le 8 juin 2018

Depuis 1988, le budget annuel de l’Union européenne fait l’objet d’un encadrement pluriannuel. Préconisé par Jacques Delors, ancien président de la Commission européenne, le premier budget à long terme, appelé lors de sa création en 1988 "Perspectives financières", avait été adopté pour une durée de cinq ans. Depuis, la durée a été portée à sept ans avec une révision à mi-parcours.

Chaque négociation du "Cadre financier pluriannuel" (CFP) mobilise pendant près de deux ans la Commission et le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. européens ainsi que les États membres. Depuis le printemps 2018, des discussions sont en cours concernant le futur cadre financier pluriannuel 2021-2027.


L’outil pour gérer les finances de l’UE : le Cadre financier pluriannuel

Le CFP définit les montants maximaux que l’UE peut dépenser chaque année. Il est divisé en "rubriques" qui correspondent à des catégories de dépenses selon les domaines d’intervention et les priorités politiques de l’Union. Il comprend aussi des "programmes", c’est-à-dire les instruments qui mettent en œuvre les rubriques. Il définit également les règles relatives à la réaffectation des dépenses entre les années et les rubriques.

Le CFP n’est donc pas le budget lui-même. Il fixe les règles, priorités et allocations qui déterminent le budget annuel de l’Union. Ce plan à long terme constitue une garantie importante pour les bénéficiaires potentiels des fonds de l’Union, les autorités de cofinancement et les budgets nationaux.

La procédure de vote du CFP est régie par l’article 312 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE). Le Conseil de l’UE, statuant à l’unanimité, adopte un règlement fixant le cadre financier pluriannuel (proposé par la Commission européenne) et n’a besoin que de l’approbation du Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres (il s’agit de la procédure dite "d’approbation" par laquelle le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. peut refuser une proposition mais ne peut pas l’amender).

Si pour l’adoption du budget annuel, le Conseil et le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. ont des pouvoirs équivalents (le Parlement est en outre pourvu d’un pouvoir de décharge budgétaire), le vote du CFP traduit la prééminence des États qui peuvent imposer leurs intérêts dans le cadre du vote à l’unanimité.

Créé dans les années 1980, le CFP permet une plus grande efficacité et lisibilité du budget européen, tout en traduisant des priorités politiques de long terme. La rigidité du cadre empêche cependant de réels ajustements en fonction de la conjoncture. Il est par conséquent purement structurel, sans possibilité d’aider les États lors de chocs asymétriques.

Le CFP n’est qu’une des trois composantes du système budgétaire de l’Union, les deux autres étant le budget annuel de l’UE et les règles relatives aux ressources propres.

L’adoption du budget annuel, une procédure de codécision

L’actuel cadre financier pluriannuel (CFP) est valable pour la période 2014-2020. En 2018, le budget européen annuel s’élève à 160,1 milliards d’euros en crédits d’engagement et 144,7 milliards d’euros en crédits de paiement. 94% du budget sont dépensés dans les États membres (à destination des citoyens, régions, villes, agriculteurs, entreprises) et dans d’autres pays (aide au développement, etc.). Les dépenses administratives représentent moins de 6% du budget total, les rémunérations constituant près de la moitié des dépenses.

Le budget annuel de l’UE est adopté dans les limites imposé par le CFP. L’initiative appartient à la Commission européenne qui élabore le projet de budget. Le Conseil de l’Union européenne doit se prononcer à la majorité qualifiéeMajorité qualifiéeDésigne soit un mode de calcul de la majorité absolue effectué sur le nombre d’inscrits ou l’effectif légal d’une assemblée, soit un nombre de suffrages exigés (2/3, 3/5...) pour que le vote soit acquis.. À compter de la transmission de la position du Conseil, le Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres dispose de 42 jours soit pour l’amender, soit pour l’approuver. Si le Parlement amendeAmendeCondamnation à payer au Trésor Public une somme d’argent fixée par la loi., un comité mixte est convoqué. celui-ci dispose de 21 jours pour parvenir à un projet commun soutenu à la fois par les représentants des États membres, statuant toujours à la majorité qualifiéeMajorité qualifiéeDésigne soit un mode de calcul de la majorité absolue effectué sur le nombre d’inscrits ou l’effectif légal d’une assemblée, soit un nombre de suffrages exigés (2/3, 3/5...) pour que le vote soit acquis., et par la délégation parlementaire.

Le budget européen est financé à 98% par les ressources propres de l’Union européenne. Il est soumis à une exigence d’équilibre puisque le recours à l’emprunt pour couvrir un éventuel déficit budgétaireDéficit budgétaireSolde négatif du budget de l’Etat. n’est pas autorisé.

Un budget financé par des ressources propres

Le financement de l’Union européenne est fondé sur un système de ressources propres complexe. C’est par une décision du Conseil, adoptée à l’unanimité et ratifiée par les États membres selon leurs règles respectives que les modalités de financement du budget européen sont arrêtées. Ce régime prévoit trois verrous :

  • l’unanimité (et non pas la majorité qualifiée) ;
  • la consultation (et non un partage du pouvoir budgétaire voire une codécision) ;
  • la ratification après accord des Parlements nationaux.

Fin décembre 2016, le groupe à haut niveau sur les ressources propres a identifié de nombreuses faiblesses dans le système de financement actuel. Il a notamment relevé sa complexité, son manque de transparence, l’absence de valeur ajoutée européenne ou encore l’invocation quasi-systématique du "juste retour" par les États membres. Chaque État membre accorde une trop grande importance au solde entre les dépenses dont il bénéficie et le montant de sa contribution financière au budget.

L’UE perçoit en premier lieu des ressources propres dites traditionnelles (RPT) collectées par les États membres pour le compte de l’Union. Il s’agit essentiellement de droits de douane perçus sur les importations de produits en provenance des pays tiers (et, jusqu’à fin 2017, de cotisations sur le sucre).

Elle perçoit en second lieu des ressources mises à disposition par les États sur leurs propres ressources :

  • une ressource assise sur la TVA calculée en appliquant un taux fixe à l’assiette TVA harmonisée de chaque État membre ;
  • une ressource fondée sur le revenu national brut (RNB), calculée en appliquant un taux uniforme au RNB de chaque État membre. Elle varie donc selon la richesse relative de chaque État membre. Le taux est calculé tous les ans afin que le montant total de la ressource RNB permette d’assurer l’équilibre du budget européen qui ne peut être voté en déficit. Cette ressource constitue aujourd’hui la source de revenu la plus importante.

Le budget européen est également alimenté par des recettes plus marginales, telles que les cotisations versées par le personnel de l’Union européenne sur ses rémunérations, les contributions de pays tiers à certains programmes européens, le produit des amendes infligées aux entreprises en infractionInfractionAction ou comportement interdit par la loi et passibles de sanctions pénales. On distingue trois catégories d’infraction selon la gravité et les peines encourues : les contraventions, les délits et les crimes. avec le droit européen, ou encore le solde constaté à la clôture de l’exercice et reporté sur le suivant. L’UE ne perçoit pas d’impôt direct, les États membres gardant la maîtrise de leur fiscalité.

Néanmoins, si le budget de l’UE est totalement maîtrisé – son montant demeure faible et reste gelé à 1% du produit intérieur brut (PIB) européen depuis de nombreuses années - il est difficilement lisible et ne parle pas aux citoyens européens.

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