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La Ve République au fil des révisions constitutionnelles : un modèle original d’évolution des institutions

le 1er 10 2008 Archives.

La constitution de 1958

La constitution de 1958

Nombreux furent ceux qui craignaient que la Constitution de 1958 ne dure guère plus longtemps que celle de 1946. 24 révisions constitutionnelles ont été adoptées depuis 1958, dont 19 depuis le début des années 1990. Certaines ont profondément modifié la pratique institutionnelle et politique. Ont-elles infléchi la nature des institutions ? Quelle est la portée de la nouvelle réforme constitutionnelle adoptée le 23 juillet 2008 ?

Les révisions de la Constitution depuis 1958 répondent à des logiques différentes

Certaines réformes ont eu une répercussion considérable sur le fonctionnement des institutions et la vie politique française, à commencer par la réforme du 6 novembre 1962 instituant l’élection du Président de la République au suffrage universel direct. Également considérée comme déterminante, la réforme du 2 octobre 2000 instaure le quinquennat présidentiel, qui, associé à la modification du calendrier électoral plaçant les élections législatives dans la foulée de l’élection présidentielle afin de réduire les risques de « cohabitation », modifie de fait la pratique institutionnelle et politique. Avec comme objectif de renforcer le contrôle parlementaire, la réforme du 29 octobre 1974, permettant à 60 députés ou 60 sénateurs de déférer au Conseil constitutionnel une loi votée par le Parlement avant sa promulgation par le Président de la République, valorise également le rôle du Conseil constitutionnel et offre un instrument essentiel de contrôle à l’opposition parlementaire.

Une deuxième catégorie de révisions de la Constitution se rattache à l’importance prise par les processus de la décentralisation et de la construction européenne.

  • La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République introduit la décentralisation dans l’article 1 de la Constitution. Elle accorde notamment aux électeurs de chaque collectivité territoriale un droit de pétition pour saisir une assemblée territoriale et reconnaît une « autonomie financière » aux collectivités territoriales.
  • La construction européenne est à l’origine de quatre révisions constitutionnelles. La première remonte au 25 juin 1992 pour permettre de ratifier le traité de Maastricht, celle du 25 juin 1999 concerne la ratification du traité d’Amsterdam. La réforme du 1er mars 2005 devait permettre la ratification du traité établissant une Constitution pour l’Europe, finalement rejeté par les Français lors du référendum du 29 mai 2005. Enfin, la réforme du 4 février 2008 modifie le titre XV de la Constitution pour permettre la ratification par la France du traité de Lisbonne signé le 13 décembre 2007 par les 27 États membres de l’Union européenne.

Enfin, une troisième catégorie de révisions constitutionnelles est liée à la volonté d’adapter la Constitution aux évolutions de la société devenue de plus en plus exigeante en matière de démocratie et de protection de l’environnement.

  • La loi constitutionnelle du 4 août 1995 étend le champ du référendum. Celle du 8 juillet 1999, qui a pour objet de rendre effective la parité hommes/femmes pour l’accès aux mandats électoraux et aux fonctions électives, ouvre la voie aux lois du 6 juin 2000, du 11 avril 2003 et du 31 janvier 2007 instituant des dispositions législatives contraignantes ou incitatives pour y parvenir.
  • La loi constitutionnelle du 1er mars 2005 hisse au rang de principe constitutionnel les règles contenues dans la Charte de l’Environnement, qui est mentionnée dans le préambule de la Constitution.

Les révisions constitutionnelles ont-elles transformé la nature du régime de la Ve République ?

Si la Ve République a atteint un objectif majeur, celui de mettre en place un cadre favorisant la stabilité politique et institutionnelle, a-t-elle pour autant réussi à instaurer un véritable équilibre des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif ? La persistance d’un « parlementarisme rationalisé » depuis 1958 et les variations de l’autorité du président de la République du fait des trois cohabitations intervenues depuis 1986 expliquent en partie le regain des débats portant sur la réforme constitutionnelle à partir des années quatre-vingt-dix.

Parmi les révisions constitutionnelles qui ont conduit, selon certains, à l’accentuation « naturelle » de la fonction présidentielle, à la « présidentialisation » du régime, l’institution du quinquennat en 2000 et l’inversion du calendrier des scrutins présidentiel et législatif en 2002 sont le plus souvent mis en avant. Il s’agit de l’un des points repris en octobre 2007 par le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Vème République, présidé par Édouard Balladur. Pour le comité, le rééquilibrage des institutions passe par un accroissement des attributions et du rôle du Parlement. Tirant par ailleurs les enseignements des différentes expériences de cohabitation, le comité estime également nécessaire une clarification des attributions respectives du président de la République et du Premier ministre. Enfin, il plaide pour un renforcement des droits et des garanties des citoyens.

Dans son programme de campagne, Nicolas Sarkozy, alors candidat à l’élection présidentielle de 2007, déclare, à propos de la modernisation des institutions, que « la Ve République a été créée à un moment où la France traversait l’une des plus graves crises de son Histoire. Ce n’est pas en la démolissant, en inventant une nouvelle République sur laquelle on ne sait rien, que l’on répondra aux difficultés qui sont les nôtres aujourd’hui », avant de conclure : « C’est pourquoi je défendrai la Ve République, tout en changeant la pratique, les comportements, les mentalités. »

La modernisation des institutions de 2008 : une réforme substantielle

La dernière révision constitutionnelle, adoptée le 21 juillet 2008 par le Parlement réuni en Congrès à Versailles et promulguée le 23 juillet modifie 47 articles de la Loi fondamentale adoptée par le peuple français le 4 octobre 1958. Cette réforme vise en priorité « à renforcer le rôle du Parlement ». Viennent ensuite la rénovation du mode d’exercice du pouvoir exécutif et la garantie de droits nouveaux pour les citoyens.

  • Le renforcement des pouvoirs du Parlement se traduit par un partage de l’ordre du jour, le gouvernement n’étant plus maître de l’ordre du jour que 15 jours par mois, contre 14 pour la majorité parlementaire et un jour pour l’opposition. L’utilisation de l’article 49-3 de la Constitution, qui permet l’adoption sans vote d’un projet de loi, est limitée aux projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale et ne peut concerner qu’un seul texte par session. Il existe désormais la possibilité d’organiser un référendum à l’initiative d’un cinquième des parlementaires soutenus par un dixième des électeurs inscrits.
  • S’agissant de l’exécutif, l’un des points les plus marquants est la possibilité pour le Président de la République de s’exprimer devant le Parlement, réuni « à cet effet en Congrès », un débat pouvant avoir lieu ensuite mais hors de sa présence et sans vote. En outre, le nombre de mandats présidentiels est limité à deux et le texte prévoit que le nombre maximum de ministres soit défini par une loi organique. Les pouvoirs exceptionnels que le président de la République tient de l’article 16 sont limités à trente jours. Il ne préside plus le Conseil supérieur de la magistrature et son droit de grâce ne concerne plus que des cas individuels. En ce qui concerne le gouvernement, les ministres démissionnaires ou congédiés peuvent retrouver leur siège au Parlement sans que soient organisées des élections partielles.
  • Parmi les droits nouveaux des citoyens, le texte prévoit notamment un mécanisme de contrôle de la constitutionnalité des lois par voie d’exception, la création d’un Défenseur des droits des citoyens chargé de recueillir les réclamations des personnes qui s’estimeraient lésées par le fonctionnement d’un service public et la possibilité de saisir le Conseil économique, social et environnemental par voie de pétition.

Enjeux et incertitudes de la réforme

L’une des originalités de cette révision constitutionnelle est son entrée en vigueur progressive. Certaines de ses dispositions s’imposent immédiatement, d’autres, comme celles ayant trait à la procédure parlementaire, n’entreront en vigueur qu’à partir du 1er janvier 2009. D’autres enfin devront être précisées par une loi ou par une loi organique, comme les conditions d’exercice du contrôle de constitutionnalité des lois déjà promulguées, ou les types d’emplois sur lesquels le Président peut nommer des personnes de son choix.

À plus long terme, la portée de cette réforme dépend de ce qu’en feront les responsables politiques, aux premiers rangs desquels les parlementaires. Parmi les spécialistes du droit constitutionnel, une revalorisation du rôle du Parlement passe par l’interdiction du cumul des mandats. Ce point, soulevé par le comité Balladur, n’a pas été repris. Une autre interrogation concerne la clarification des fonctions du Premier ministre dans ses rapports avec le président de la République et avec sa majorité parlementaire.

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