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Intercommunalités, communes nouvelles : les évolutions du périmètre communal

le 10 11 2017

Façade de mairie. © fotolia.com

Façade de mairie. © fotolia.com

Depuis les années 90, de nombreuses réformes territoriales ont transformé le périmètre communal en favorisant les intercommunalités et les regroupements de communes au nom de l’efficacité de l’action publique et de la rationalisation du territoire. Comment dès lors concilier ces évolutions avec le principe de la libre administration des collectivités territoriales et la démocratie locale ?

Héritières des paroisses du Moyen-Âge, les communes françaises constituent l’échelon territorial le plus ancien et le plus proche des citoyens. Avec ses 36 000 communes, la France regroupe 40% des communes de l’Union européenne et se singularise aussi par un grand nombre de très petites communes et par l’uniformité de leur statut juridique.

Le morcellement de la carte communale est à l’origine de nombreux handicaps, au premier rang desquels figure la difficulté pour les municipalités à assurer seules le fonctionnement de certains services publics notamment dans le domaine de l’urbanisme et de nouvelles technologies. Les lois de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. ont élargi les compétences des communes et nécessitent de la part des municipalités une capacité financière et technique suffisante pour assumer ces nouvelles responsabilités.

Le développement de la coopération intercommunale

L’intercommunalitéIntercommunalitéDésigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). consiste à transférer la gestion d’un ou plusieurs services publics à une structure intercommunale qui a le statut d’établissement public de coopération intercommunale (EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale). Elle permet aux communes intéressées par la construction d’un équipement ou la fourniture d’un service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). de mutualiser leurs moyens.

Plusieurs lois successives ont accompagné ce mouvement en faveur de l’intercommunalité et rencontré un réel succès. Syndicats, communautés de communes et d’agglomération, communautés urbaines et métropoles constituent des EPCI créés avec l’accord des conseils municipaux.

Le renforcement des intercommunalités est un fil rouge des réformes territoriales récentes. Ce renforcement s’opère selon deux axes :

  • l’agrandissement des périmètres par le relèvement du seuil démographique minimum de constitution des EPCI à fiscalité propre ;
  • l’accroissement des compétences des EPCI.

La loi NOTRe a rendu obligatoire le rattachement à un ensemble intercommunal et elle a entrainé une révision des schémas départementaux de coopération intercommunale vers des EPCI de plus en plus grands. Les fusions d’EPCI se sont multipliées.

Au 1er janvier 2017, on comptait 1 266 EPCI à fiscalité propre contre 2 062 au 1er janvier 2016, soit -39 %. Ces réorganisations résultent de 493 fusions, 76 dissolutions et 4 transformations d’EPCI. Seules quatre communes restent isolées : les quatre îles monocommunales, Yeu, Bréhat, Sein et Ouessant, qui bénéficient d’une dérogation à l’obligation de regroupement intercommunal.

La population moyenne des groupements, auparavant de 31 800 habitants, est aujourd’hui de 52 300 habitants.

L’élargissement des périmètres intercommunaux génère des risques pour la réalité d’une gouvernance partagée entre toutes les communes : comment garantir que chaque délégué de commune puisse participer effectivement à la conduite des projets intercommunaux quelle que soit la taille de sa commune ?

L’élection des conseillers communautaires

Pour renforcer leur légitimité démocratique, les conseillers communautaires qui composent l’organe délibérant des EPCI sont élus au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. depuis mars 2014 selon un mode de scrutin par fléchage (élus dans la commune lors des municipales). La campagne électoraleCampagne électoraleEnsemble des opérations de propagande qui précèdent une élection ou un référendum s’opérant au niveau communal, les enjeux intercommunaux sont peu pris en compte. Dans le cas des métropoles, un nouveau mode de scrutin pour les conseillers métropolitains est à l’étude pour le renouvellement de 2020.

De même, certaines intercommunalités couvrent de vastes territoires ce qui crée des obstacles à une gestion au plus près du terrain. Un rapport du Sénat note que "les élus communaux regrettent que le renforcement de l’intercommunalité s’accompagne du transfert de compétences communales, transformant les communes en coquilles vides. Ce constat renforce chez certains élus municipaux le sentiment d’une subordination des communes envers l’intercommunalité mais également, notamment en milieu rural, d’une perte d’identité des communes et de leurs habitants, la peur d’un déclassement, en raison de leur éloignement aux services publics. Cette perte de proximité est d’autant plus mal vécue dans un contexte d’agrandissement des régions et des intercommunalités".

La métropolisation

Carte des 22 métropoles La création de métropoles a été encouragée par la loi Maptam du 27 janvier 2014. La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l’aménagement métropolitain a encore assoupli les critères d’accès au statut de métropole.

Au 1er janvier 2017, la France comptait 15 métropoles. Au 1er janvier 2018, elles seront 22.

La métropole est un EPCI fortement intégré, doté de compétences par transfert des communes et par délégation du département, de la région et de l’État, en matière d’aménagement, de mobilité, de logement, d’équipements et d’infrastructures.

En 2016, l’État a formalisé son appui à ces grandes agglomérations qu’il souhaite mettre en réseau, en organisant une conférence des métropoles.

Cette politique en faveur des métropoles inquiète les territoires qui n’appartiennent pas à une métropole. Selon une étude de France Stratégie de février 2017, "la métropolisation du développement économique est tirée par une tendance à la concentration géographique des emplois de cadres (...). Sur la période 2006-2013, les créations d’emploi se concentrent sur les aires urbaines de plus de 500 000 habitants". "Les territoires dans la périphérie des métropoles apparaissent nettement moins dynamiques, en matière d’emplois, que les couronnes périurbaines".

La création de communes nouvelles

La possibilité de création de commune nouvelle à la suite d’une fusion de communes a été instaurée par la loi du 16 octobre 2010. C’est cependant la loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle qui a été déterminante dans le succès du dispositif.

Alors qu’entre le 1er janvier 2013 et le 1er janvier 2015, seules 25 communes nouvelles avaient vu le jour, 517 communes nouvelles issues de la fusion de 1 760 communes ont été créées entre le 1er janvier 2015 et le 31 décembre 2016.

L’incitation financière prévue par la loi de 2015 a eu un effet de levier sur l’ensemble des projets de regroupement (exonération de la baisse de la dotation forfaitaire durant trois ans).

Parmi les autres facteurs du succès récent des communes nouvelles :

  • la baisse des dotations de l’État aux collectivités locales a amené les communes à réduire leurs charges de fonctionnement et la mutualisation avec d’autres communes est apparue comme une solution ;
  • face à la création d’intercommunalités de plus en plus grandes, les petites communes craignent que leurs spécificités ne soient plus entendues lors de prises de décisions communautaires. La fusion de communes permet de renforcer leur position au sein des intercommunalités.

Quel avenir pour la commune ?

Pris en tenaille entre le renforcement des structures intercommunales et la baisse des dotations financières de l’État, les communes et leurs élus s’inquiètent pour l’avenir du périmètre communal. Si l’intercommunalité parvient à remédier à certains inconvénients du morcellement communal, elle pose cependant le problème de la gouvernance et de la légitimité démocratique des nouvelles instances exécutives.

L’enchevêtrement des compétences des nouvelles intercommunalités "XXL" va à l’encontre de la clarté de la répartition des compétences. Cet empilement des structures est à l’origine de la confusion des responsabilités et peut être à l’origine d’un affaiblissement de la démocratie locale. Il présente le risque d’éloigner les élus communaux, surtout des petites communes, des centres de décision politique et rend encore moins lisible l’organisation territoriale.

Par ailleurs, l’intercommunalité en s’ajoutant au millefeuille territorial peut générer des doublons et des hausses du personnel. Par exemple, le législateur a prévu, dans la procédure de création des communes nouvelles, la possibilité de créer des mairies annexes avec des maires délégués pour garder le lien entre les citoyens des communes fusionnées et le nouveau centre de décision communal.

Dans un contexte de restriction budgétaire et de suppression progressive de la taxe d’habitation, certains estiment que seule une forte réduction des communes et des intercommunalités pourra réaliser de substantielles économies en masse salariale et en frais de gestion.

Les sondages successifs montrent cependant que les Français restent très attachés à leur commune, considérée comme un pilier de la démocratie et du vivre ensemble. La commune représente, aux yeux de la population, l’expression de la démocratie locale où s’établissent des liens directs entre les électeurs et le maire. La figure du maire qui demeure très populaire auprès des citoyens reste ancrée dans la culture nationale. Le tissu communal très dense avec plus de 500 000 élus municipaux présente des avantages tant sur le plan de la démocratie locale et que pour le maintien de services publics de proximité.

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