Cumul des mandats : une pratique restreinte à compter de 2017

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Les deux textes de loi visant à interdire à un parlementaire d’exercer simultanément une fonction de chef ou d’adjoint d’un exécutif local vont entrer partiellement en vigueur à partir de juillet 2017. Promulgués le 14 février 2014, ils visent à corriger une pratique qui fait de la France une exception en Europe.

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Le cumul des mandats concerne la plupart des députés et sénateurs

Tout au long de la cinquième République, une grande majorité des parlementaires ont été en situation de cumul de mandats. En 2012, 476 députés sur 577 (82%) et 267 sénateurs sur 348 (77%) exerçaient au moins un autre mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective électif. Ces parlementaires étaient le plus souvent à la tête d’un exécutif local : 261 députés (45%) et 166 sénateurs (48%) étaient soit maire, soit président de conseil général, soit président de conseil régional.

Ces chiffres font de la France une exception en Europe, où la proportion d’élus en situation de cumul ne dépasse pas 20%. En Italie, 16% des parlementaires exercent au moins un autre mandat, ils ne sont que 15% en Espagne, 13% en Grande-Bretagne et 10% en Allemagne.

Pourtant, plusieurs limitations ont été posées au cumul des mandats par la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. du 5 avril 2000 relative aux incompatibilités entre mandats électoraux (concernant les parlementaires nationaux) et par la loi du 5 avril 2000 relative à la limitation du cumul des mandats électoraux et des fonctions électives et à leurs conditions d’exercice (incompatibilités applicables aux élus locaux, aux députés européens et incompatibilités entre fonctions exécutives locales).

Il est ainsi interdit d’être à la fois député et sénateur, député et député européen. En outre, un député, un sénateur ou un député européen ne peut exercer plus d’un des mandats suivants : conseiller régional, conseiller général, conseiller de Paris, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller municipal d’une commune d’au moins 1000 habitants. De même, les fonctions de président de conseil régional, président du conseil exécutif de Corse, président de conseil départemental, maire et maire d’arrondissement sont incompatibles. Enfin, il n’est pas possible de cumuler plus de deux mandats locaux parmi ceux de conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller départemental, conseiller de Paris, conseiller municipal. Ces interdictions n’empêchent pas a priori l’élection, mais elle impose a posteriori un choix au député ou au sénateur. S’agissant des députés européens et des élus locaux, ils ont l’obligation d’abandonner leurs mandats les plus anciens.

Parallèlement, la pratique de nombreux gouvernements successifs a instauré dans les faits une nouvelle interdiction de cumul : les ministres doivent renoncer à leurs fonctions exécutives locales. Certains partis politiques (Europe écologie-Les Verts, Parti socialiste) ont par ailleurs adopté des règles de non-cumul des mandats (limitation du cumul dans le temps ou selon nature des fonctions exercées) qui s’imposent à leurs membres élus.

Les termes du débat

Deux missions de réflexion, mises en place par les présidents de la République Nicolas Sarkozy et François Hollande, se sont prononcées en faveur de la limitation du cumul des mandats.

En 2007, le "Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions" présidé par Edouard Balladur préconise d’interdire le cumul entre un mandat parlementaire et des fonctions exécutives locales afin d’accroître la disponibilité des parlementaires et d’accompagner ainsi le renforcement du poids du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. au sein des institutions de la Ve République. Cette proposition n’est toutefois reprise ni par le projet de loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. soumis au Parlement, ni par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

En novembre 2012, "la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique", présidée par Lionel Jospin, préconise d’interdire le cumul d’un mandat parlementaire et d’une fonction exécutive locale, ainsi que le cumul d’une fonction ministérielle et l’exercice de toute fonction locale (mandat exécutif et mandat simple). La Commission considère que la limitation du cumul des mandats constitue la "pierre de touche" d’une rénovation de la vie publique et qu’elle est un élément majeur dans la restauration de la confiance des citoyens envers leurs élus.

Le contenu de la loi de 2014

La réforme présentée en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. le 3 avril 2013 est destinée à prendre en compte "les conséquences du mouvement de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. des trente dernières années", "l’accroissement de la charge de travail du Parlement" issu de la réforme constitutionnelle de 2008 et la nécessité de "moderniser la vie publique française" (conclusions de la Commission de déontologie de la vie publique).

Deux textes ont été élaborés : une loi organique concernant les députés et sénateurs et une loi ordinaire pour les députés européens. Ces textes, promulgués le 14 février 2014, prévoient d’interdire aux députés et sénateurs d’exercer :

• les fonctions de maire, de maire d’arrondissement, de maire délégué et d’adjoint au maire,
• les fonctions de président et de vice-président des conseils régionaux, départementaux et des établissements de coopération intercommunale (EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale) à fiscalité propre,
• les fonctions de président de l’Assemblée de Corse, de président et de vice-président des assemblées et conseils des collectivités d’outre-mer,
• les fonctions de présidents et de membres des conseils exécutifs de Corse, de Martinique, de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon,
• les fonctions de président, de vice-président et de membre du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. de la Nouvelle-Calédonie et de la Polynésie française,
• les fonctions de président et de vice-président du Congrès de la Nouvelle-Calédonie et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie,
• les fonctions de président de l’Assemblée des Français de l’étranger, de membre du bureau de l’Assemblée des Français de l’étranger et de vice-président de conseil consulaire,
• plus largement, les fonctions de président et de vice-président de l’organe délibérant de toute autre collectivité territorialeCollectivité territorialeStructure administrative, distincte de l’administration de l’État, qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. créée par la loi .

Par ailleurs, le texte autorise qu’un député ou sénateur démissionnaire pour cause de cumul de mandats soit remplacé par son suppléant. Jusque-là, une élection partielle devait être organisée.

Ces nouvelles dispositions entrent en vigueur à des dates différentes selon les parlementaires concernés. L’interdiction du cumul de mandats s’applique à tout parlementaire à compter du premier renouvellement de l’assemblée à laquelle il appartient suivant le 31 mars 2017, soit :

• en juillet 2017 pour les députés ;
• au 1er octobre 2017 pour les sénateurs (bien que les élections sénatoriales de 2017 ne portent que sur la moitié des sièges, les nouvelles règles de non-cumul entrent en vigueur au 1er octobre 2017 pour tous les sénateurs) ;
• en mai 2019 pour les députés européens.

Cela signifie qu’à partir de 2017, les députés et les sénateurs et, à compter de 2019, les députés européens, ne peuvent plus cumuler leur mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale. Ils peuvent en revanche conserver un mandat local.

En cas de cumul à la suite d’une élection, le parlementaire dispose de 30 jours pour démissionner du mandat de son choix. A défaut, il conserve le mandat le plus récemment acquis et il est démissionnaire d’office du mandat le plus ancien.

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Contre la loi de non-cumul, des parlementaires se sont inquiétés des nouvelles règles qui pourraient les couper de toute vie locale et les transformer en parlementaires "hors sol".

En décembre 2015, les sénateurs Yannick Botrel et René Vandierendonck ont ainsi déposé une proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. visant à mieux associer les parlementaires à la vie locale. La proposition de loi n’a pas été adoptée.

D’autres sénateurs ont aussi souligné que la mise en oeuvre de la réforme territoriale avait déjà profondément modifié le fonctionnement des institutions locales. Pour limiter les risques d’instabilité, ils ont proposé d’aménager la loi de non-cumul. Ainsi, la proposition de loi de Jacques Mézard déposée en août 2016 vise à autoriser un parlementaire qui aurait été élu à une fonction exécutive locale après février 2014 à conserver ses deux mandats jusqu’à l’expiration du mandat local, mais avec des indemnités réduites. Les dernières élections municipales s’étant déroulées en mars 2014, ces parlementaires auraient pu rester maires jusqu’en 2020 mais la proposition de loi n’a pas été discutée.

Favorables au non-cumul, d’autres personnalités considèrent, au contraire, que le cumul des mandats doit être encore complété par une interdiction des mandats dans le temps. Sur le modèle de ce qu’a prévu la réforme constitutionnelle de 2008 qui limite à deux le nombre de mandats consécutifs du président de la République, le rapport Winock Bartolone s’est prononcé, pour les autres élections, en faveur d’une limitation à trois mandats successifs afin de favoriser l’accès de jeunes élus aux responsabilités politiques.