Cumul des mandats : une pratique de plus en plus restreinte

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La question du cumul des mandats est un débat récurrent de la vie politique. Plusieurs lois sont déjà intervenues pour limiter ces cumuls en 1985, en 2000 puis en 2014. La réforme des institutions, présentée le 4 avril 2018 par le Premier ministre, entend encore restreindre cette pratique. Elle prévoit de rendre incompatible la fonction de ministre avec un mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective exécutif local et de limiter le cumul des mandats dans le temps pour les parlementaires et les responsables locaux.

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La situation des cumuls avant 2014

La "culture du cumul" est ancienne. Elle s’est renforcée tout au long de la Ve République. En 2012, on compte 476 députés sur 577 (82%) et 267 sénateurs sur 348 (77%) en situation de cumul.

A l’époque, ces chiffres font de la France une exception en Europe, où le cumul des mandats électoraux est interdit ou très limité.

Pourtant, plusieurs limitations ont été posées à cette pratique par les lois organiques et ordinaires du 30 décembre 1985 et du 5 avril 2000.

Au terme de ces lois et jusque la réforme de 2014, les limitations sont les suivantes : il est interdit d’être à la fois député et sénateur, député ou sénateur et député européen. En outre, un député, un sénateur ou un député européen ne peut exercer plus d’un des mandats locaux suivants : conseiller régional, conseiller départemental, conseiller de Paris, conseiller à l’assemblée de Corse ou de Guyane ou de Martinique, conseiller municipal d’une commune d’au moins 1 000 habitants. Concernant les élus locaux, les fonctions de président de conseil régional, président du conseil exécutif de Corse, président de conseil départemental, maire (y compris d’arrondissement) sont incompatibles. Enfin, il n’est pas possible de cumuler plus de deux mandats locaux parmi ceux de conseiller régional, conseiller départemental, conseiller à l’assemblée de Corse ou de Guyane ou de Martinique, conseiller de Paris, conseiller municipal.
Ces interdictions n’empêchent pas a priori l’élection, mais elles imposent a posteriori un choix au député ou au sénateur. S’agissant des députés européens et des élus locaux, ils ont l’obligation d’abandonner leurs mandats les plus anciens.

Si ces lois ont permis quelques avancées, elles n’ont pas fondamentalement remis en cause le cumul des mandats quasi généralisé chez les élus, en particulier entre un mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective parlementaire et un mandat exécutif local. A la veille de la réforme de 2014, près de 60% des parlementaires exercent des fonctions exécutives locales. Ces parlementaires sont le plus souvent à la tête d’un exécutif local : 261 députés (45%) et 166 sénateurs (48%) sont soit maire, soit président de conseil général, soit président de conseil régional. Le texte initial déposé le 8 avril 1998 par le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. de Lionel Jospin, et qui a abouti à la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. du 5 avril 2000, prévoyait pourtant d’interdire de tels cumuls. Cette mesure s’est néanmoins heurtée à l’opposition du Sénat. La figure du député-maire ou du sénateur-maire va encore subsister pendant presque deux décennies. Il faut en effet attendre 2014 pour que cette interdiction soit finalement votée par les parlementaires et 3 ans de plus pour son entrée en application.

Les lois du 14 février 2014

Deux lois sont promulguées le 14 février 2014 : une loi organique qui interdit l’exercice de fonctions exécutives locales par un député ou un sénateur et une loi ordinaire qui pose les mêmes incompatibilités pour les députés européens.

Les termes du débat : la nécessité de rénover la vie publique

Les règles posées en 2014 sont inspirées de deux missions de réflexion mises en place par les présidents de la République Nicolas Sarkozy et François Hollande.

La première mission, le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions présidé par Édouard Balladur préconise en 2007 d’interdire le cumul entre un mandat parlementaire et des fonctions exécutives locales afin d’accroître la disponibilité des parlementaires et d’accompagner ainsi le renforcement du poids du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. au sein des institutions de la Ve République. Cette proposition n’est toutefois pas reprise par la loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République.

La seconde mission, la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par Lionel Jospin, formule la même recommandation en novembre 2012. Elle considère que la limitation du cumul des mandats constitue la "pierre de touche de toute politique de rénovation de la vie publique" et qu’elle est un élément majeur dans la restauration de la confiance des citoyens dans leurs élus.

Les interdictions posées

Les lois de 2014 élargissent considérablement les cas d’incompatibilités. Elles interdisent aux députés nationaux et européens et aux sénateurs de cumuler leur mandat avec les fonctions de :

• maire (y compris d’arrondissement, délégué ou d’adjoint) ;
• président ou vice-président d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale) ou d’un syndicatSyndicatAssociation de personnes dont le but est de défendre les droits et les intérêts sociaux, économiques et professionnels de ses adhérents. mixte ;
• président ou vice-président de conseil départemental ;
• président ou vice-président de conseil régional ;
• président ou membre du conseil exécutif de Corse et président de l’assemblée de Corse ;
• président, vice-président ou membre des exécutifs locaux en outre-mer et président ou vice-président des assemblées d’outre-mer ;
• président ou vice-président de l’organe délibérant de toute autre collectivité territorialeCollectivité territorialeStructure administrative, distincte de l’administration de l’État, qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. créée par la loi (notamment les métropoles) ;
• président de l’Assemblée des Français de l’étranger ou membre du bureau de cette Assemblée et vice-président de conseil consulaire.

En cas de situation de cumul, le parlementaire doit démissionner sous 30 jours du mandat ou de la fonction qu’il détenait avant (par exemple un maire élu député doit obligatoirement démissionner de sa fonction de maire). A défaut, le mandat ou la fonction le(la) plus ancien(ne) cesse d’office.

Par ailleurs, un parlementaire démissionnaire pour cause de cumul de mandats est désormais remplacé par son suppléant. Jusque-là, une élection partielle devait être organisée.

Ce dispositif est complété par l’interdiction pour les parlementaires de cumuler leur mandat avec une fonction locale dite "dérivée " (par exemple président du conseil d’administration d’une société d’économie mixte locale) ou de recevoir ou conserver une délégation s’ils sont conseiller régional ou départemental ou municipal (sauf exception) ou membre du bureau d’un EPCI.

L’ensemble de ces incompatibilités s’applique aux députés nationaux depuis juin 2017 et aux sénateurs depuis octobre 2017. Les députés européens seront concernés en mai 2019.

Les lois de 2014 ont eu un impact important sur le renouvellement du personnel politique en 2017 puisqu’au lendemain des élections législatives, plus de 38% des députés ont dû cesser leur mandat exécutif local. D’autres ont préféré ne pas se représenter à la députation pour ne pas perdre la tête de leur mairie ou département (etc.). Quant aux sénateurs, qui étaient hostiles à la réforme, une grande majorité d’entre eux ont privilégié leur mandat national.

Ce renouveau dans la classe politique a permis une plus grande féminisation du Parlement. L’Assemblée nationale compte désormais 38,82% de femmes, le Sénat 32%, des pourcentages jamais atteints jusqu’ici.

La réforme des institutions en cours

Conformément au discours du président de la République devant le Parlement réuni en Congrès le 3 juillet 2017, le Premier ministre, Édouard Philippe, a présenté le 4 avril 2018 une réforme des institutions. Celle-ci est structurée en trois projets de lois, constitutionnelle, organique et ordinaire, intitulées "pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace". Ces textes posent l’interdiction pour les ministres d’exercer des responsabilités locales et la limitation du cumul des mandats dans le temps pour les parlementaires et les exécutifs locaux.

L’interdiction pour les ministres d’exercer des responsabilités locales

Cette interdiction est prévue par le projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. constitutionnelle, déposé à l’Assemblée nationale le 9 mai 2018. Son article 1er dispose que "Les fonctions de membre du Gouvernement sont également incompatibles, dans les conditions fixées par la loi organique, avec l’exercice d’une fonction exécutive ou de présidence d’assemblée délibérante au sein des collectivités…, de leurs groupements et de certaines personnes morales qui en dépendent".

Cette interdiction n’est en réalité pas nouvelle. En effet, elle est une pratique des gouvernements depuis 20 ans. Initiée en 1997 par le Premier ministre, Lionel Jospin, elle a été reprise par les présidents de la République successifs (à l’exception de Nicolas Sarkozy). En 2012, François Hollande l’a formalisée dans une "charte de déontologie des membres du Gouvernement". En mars 2013, le projet de loi constitutionnelle relatif aux incompatibilités applicables à l’exercice de fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel la prévoyait. Toutefois, ce projet de loi n’a pas abouti.

En mai 2017, Emmanuel Macron a demandé à son tour aux ministres nouvellement nommés de démissionner de leurs fonctions exécutives locales. L’article 1er du projet de loi constitutionnelle inscrit définitivement cette règle à l’article 23 de la Constitution. Selon l’exposé des motifs du projet de loi, il s’agit "d’écarter les situations de conflits d’intérêts, les ministres devant, par ailleurs, se consacrer pleinement à leurs fonctions".

Il est à noter qu’en novembre 2012, la Commission précitée de rénovation et de déontologie de la vie publique allait plus loin. Elle préconisait d’interdire le cumul d’une fonction ministérielle avec l’exercice de tout mandat local, exécutif ou non.

L’interdiction de cumuler plus de trois mandats successifs pour les parlementaires et les exécutifs locaux

La limitation du nombre de mandats électifs dans le temps est prévue par les projets de lois organique et ordinaire, présentés le 23 mai 2018. Ces projets de lois reprennent la proposition formulée en 2015 par le groupe de travail "Bartolone-Winock" sur le non cumul chronologique, inspirée de la réforme constitutionnelle de 2008 qui a limité à deux le nombre de mandats consécutifs du président de la République.

Le principe général de l’actuelle réforme consiste à interdire aux parlementaires et aux responsables locaux d’enchaîner plus de trois mandats identiques, complets et consécutifs. Il s’agit de favoriser le renouvellement des représentants politiques.

Sont concernés :

• les députés nationaux, les députés européens et les sénateurs ;
• les fonctions de chef de l’exécutif ou de président de l’assemblée délibérante d’une même collectivité locale ou d’un même EPCI à fiscalité propre (maire, maire d’arrondissement, président de conseil départemental ou régional, président d’EPCI, etc.).

Les maires des communes de moins de 9 000 habitants et les titulaires de fonctions exécutives dans les EPCI de moins de 25 000 habitants ne sont néanmoins pas touchés par l’interdiction.

Selon le gouvernement, la limitation du cumul des mandats dans le temps "va concerner 3% des maires et 48% des présidents des EPCI à fiscalité propre". Elle devrait également impacter peu de députés et de sénateurs.

Il est prévu que le calcul des trois mandats ou fonctions consécutifs se fasse à partir du mandat ou de la fonction en cours, soit une application de la réforme au plus tôt en 2032.