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L’État actionnaire : son adaptation à la libéralisation de l’économie

le 9 08 2017

Bercy, Ministère de l'économie et des finances

Bercy, Ministère de l’économie et des finances © hassan bensliman - Fotolia.com

Le débat sur l’État actionnaire est relancé à l’été 2017 par la nationalisation des chantiers navals de Saint-Nazaire. Quel périmètre couvre réellement l’action l’État actionnaire ? Quelle est la stratégie affichée des pouvoirs publics ? Quelles sont les points faibles et les atouts de l’État actionnaire en France ?

Contexte et état des lieux

En France, l’État joue un rôle important dans un certain nombre de grandes entreprises. Cette situation résulte de l’histoire économique française au cours du XXe siècle qui a vu se succéder trois vagues de nationalisations.

Une nationalisation est une opération juridique consistant à transférer à la collectivité la propriété d’une entreprise. La première série de nationalisations a eu lieu en 1936, après la victoire du Front populaire (SNCF, entreprises d’armement, aéronautique), la deuxième à la Libération, en 1945 (EDF, Renault, Banque de France, les grandes banques de dépôts) et la dernière, en 1982, au début du premier septennat de François Mitterrand (Saint-Gobain, Suez et Paribas, Rhône-Poulenc, Thomson, etc.).

A partir des années 1986-1988, un mouvement inverse s’est déroulé et les entreprises publiques, qui ne remplissaient pas de missions de service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité)., ont toutes été privatisées. L’État a parfois gardé une partie du capital.

Pour les entreprises assurant une mission de service public, l’État a ensuite procédé à une ouverture du capital et a transformé les entreprises publiques en sociétés anonymes (France Télécom dès 1996, EDF en 2004, etc.).

Les principales participations publiques dans les entreprises

Principales participations publiques dans les entreprises

Aujourd’hui, le portefeuille d’entreprises à participation publique constitue un ensemble "vaste et hétérogène" selon les mots de la Cour des comptes.

D’après les données les plus récentes fournies par l’Insee, au 31 décembre 2015, l’État contrôle directement ou indirectement un nombre total de 1 625 sociétés. Parmi celles-ci, l’État exerce un contrôle direct en tant qu’actionnaire majoritaire sur 89 sociétés. Sur ces 89 sociétés, 11 sont à la tête de groupes rassemblant chacun plus d’une dizaine de sociétés. L’énergie et les transports, domaines traditionnels d’intervention, occupent une grande place dans ces participations. La situation de la France se caractérise aussi par des participations publiques dans des banques, des compagnies d’assurance, des sociétés intervenant dans le logement, l’immobilier et la construction, et de nombreux secteurs industriels (automobile, défense et aéronautique, parapétrolier, technologies de pointe, santé, etc.).

L’Agence des participations de l’État (APE), la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et la Banque publique d’investissement (BPI France) constituent les trois principaux acteurs qui oeuvrent pour le compte de l’État dans la gestion des entreprises publiques.

La stratégie développée au sein de l’APE a été précisée lors d’un Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. en date du 15 janvier 2014. L’APE remplit principalement quatre missions :

  • s’assurer d’un contrôle suffisant dans des secteurs sensibles tels que le nucléaire et la défense ;
  • s’assurer de l’existence d’opérateurs pour pourvoir aux besoins fondamentaux du pays (infrastructures, opérateurs historiques, nouveaux réseaux à développer) ;
  • accompagner le développement et la consolidation d’entreprises nationales ;
  • intervenir ponctuellement en sauvetage auprès d’entreprises dont la faillite représente un risque systémique (exemple : Dexia).

La loi du 4 août 2008 définit le rôle de la Caisse des dépôts et consignations. Celle-ci appuie les politiques publiques conduites par l’État et les collectivités locales. Le code monétaire et financier indique que la Caisse est un investisseur à long terme qui contribue au développement des entreprises.

Créée par la loi du 31 décembre 2012, la Banque publique d’investissement "favorise l’innovation, l’amorçage, le développement, l’internationalisation, la mutation et la transmission des entreprises". Son action se destine le plus souvent à des participations minoritaires. Bpi France concentre son action sur les TPE, les PME et les entreprises de taille intermédiaire, avec un horizon d’investissement de moyen terme. Plus récente, elle permet à l’État, souvent critiqué pour son manque de réactivité, d’adapter plus rapidement son action. La valeur nette des actifs que BPI gère est estimée par la Cour des comptes à près de 16 milliards d’euros.

L’ordonnance de 2014

L’ ordonnance du 20 août 2014 relative à la gouvernance et aux opérations sur le capital des sociétés à participation publique vise à clarifier l’action de l’État dans les entreprises publiques. L’ordonnance, ratifiée par la loi Macron d’août 2015, poursuit le but général de simplifier l’État actionnaire. Le texte s’applique aux sociétés commerciales dans lesquelles l’État ou ses établissements publics détiennent seuls ou conjointement, directement ou indirectement, une participation au capital.

L’objectif est de rapprocher la position de l’État de celle d’un actionnaire de droit commun. Ainsi, le nombre de représentants de l’État au sein du conseil d’administration devient proportionnel à sa détention capitalistique (suppression de la taille impérative des conseils). L’ordonnance prévoit également :

Par ailleurs, l’ordonnance précise les modalités des opérations en capital.

Les acquisitions sont décidées par un décret lorsqu’elles entrainent le transfert de la majorité du capital d’une société au secteur publicSecteur publicSecteur regroupant toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics de Sécurité sociale.. Dans les autres cas, elles sont décidées par arrêté du ministre de l’économie.

S’agissant des cessions et privatisations, plusieurs procédures existent en fonction de la taille de l’entreprise et de la part du capital transféré au secteur privé.

Une autorisation législative est nécessaire lorsque l’opération conduit à la privatisationPrivatisationTransfert d’une entreprise publique au secteur privé à la suite d’une cession de tout ou partie de son capital par l’Etat. de la majorité du capital d’une société :

  • lorsque la société est entrée dans le secteur public en application d’une disposition législative ;
  • lorsque l’État détient directement, depuis plus de cinq ans, plus de la moitié du capital et que ses effectifs, y compris ceux des filiales, sont supérieurs à 1 000 personnes ou que son chiffre d’affaires consolidé avec celui de ses filiales est supérieur à 150 millions d’euros.

La cession est effectuée par décret si elle conduit à ramener la participation en-dessous des deux tiers (possibilité de constitution d’une minorité de blocage contre l’État), ou du tiers (perte de la minorité de blocage). Un décret doit être également pris si la cession entraîne le transfert de la majorité du capital dans un cas qui ne nécessite pas une autorisation législative.

Dans tous les autres cas, la cession est effectuée par arrêté.

Enfin, l’ordonnance renforce le rôle de la Commission des participations et des transferts. Celle-ci a pour mission de rendre un avis conforme sur le prix des cessions réalisées par l’État.

Les critiques contre l’État actionnaire

En tant que régulateur, il est reproché à l’État actionnaire d’agir en défaveur d’entreprises concurrentes aux entreprises dans lesquelles il détient des participations. De lois ou des règlements peuvent défavoriser certaines entreprises. Dans le secteur de l’électricité par exemple, certaines entreprises à capitaux privés ont récemment dénoncé la fixation des tarifs réglementés, favorables à l’opérateur historique (EDF).

Par ailleurs, le rôle de client que joue l’État, surtout dans le secteur de la défense, peut influer en faveur des entreprises françaises. Selon le Livre Blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, l’autonomie stratégique de la France repose sur l’existence d’une industrie de la défense. Ces dernières années, le MinistèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de la défense a fortement contribué à la signature de contrats dont les entreprises publiques françaises sont les premières bénéficiaires.

L’État en tant que gestionnaire des finances publiques entretient quant à lui un lien de dépendance important, notamment dans le secteur de l’audiovisuel public, dont les recettes proviennent à 80% de la contribution à l’audiovisuel public. Les décisions et la ligne éditoriale du groupe France Télévisions peuvent être affectées par ce lien de dépendance.

En outre, des conflits d’intérêt peuvent apparaître lorsque l’État tient plusieurs rôles au sein d’un même secteur. Dans le domaine aérien, l’État est à la fois "actionnaire majoritaire d’Aéroports de Paris, actionnaire de référence d’Air France-KLM, actionnaire minoritaire d’Airbus, régulateur du trafic aérien et responsable de la tarification des droits aéroportuaires" Les pouvoirs publics sont ici confrontés à la difficulté de choisir entre des objectifs parfois contradictoires.

Enfin, l’exemple d’Areva caractérise la difficulté de gérer à la fois des intérêts industriels jugés stratégiques et le développement, à l’équilibre financier, de l’entreprise. Selon la Cour des comptes, l’entreprise a fait l’objet d’une "surveillance insuffisante" de la part d’un actionnaire (l’État) désireux de faire du nucléaire l’un des fleurons du secteur industriel français. Cumulant près 10 milliards d’euros de pertes financières depuis 2010, la société a ouvert son capital à un investisseur privé en juillet 2017. Mitsubishi Heavy Industries (MHI) est entré au capital de la filière réacteurs nucléaires d’Areva.

L’État actionnaire, protecteur des entreprises en difficulté

Au lendemain de la seconde guerre mondiale, l’État, garant de l’intérêt public, entreprend de nationaliser des entreprises stratégiques à fort potentiel de développement. Dans un contexte de reconstruction de l’économie française, l’idée de conférer la propriété privée au secteur public est perçue comme un gage de stabilité à long terme. Cette stabilité est aujourd’hui encore garantie par la présence de l’État dans les conseils d’administration.

Depuis les années 1990, l’intervention de l’État est davantage ciblée. Elle se dirige souvent vers le soutien aux entreprises en difficulté telle que Dexia ou Areva. Les nationalisations sont rares mais, depuis quelques années, on assiste à un retour de l’État dans le capital des entreprises et au développement d’une stratégie de gestion de ce portefeuille d’actions, transformant l’État en un actionnaire important et actif dans le paysage des entreprises françaises.

C’est en 2004 que ce mouvement a commencé à s’inverser lorsque le ministre des Finances, Nicolas Sarkozy, a décidé d’aider, pour la première fois une société privée, le groupe Alstom en acquérant 24% de son capital. L’État a revendu ses actions en 2006.

En 2014, l’État s’est porté acquéreur de 14,1% du groupe PSA (Peugeot) puis de 20% du groupe Alstom, pour un montant de 2,5 milliards d’euros, lorsque ces groupes ont rencontré d’importantes difficultés. Pour justifier ces interventions dans le capital de groupes privés, voire même familiaux, le gouvernement a précisé que cet actionnariat familial entravait le développement du groupe en bloquant toute augmentation de capital qu’il ne pouvait pas suivre. Dès lors, l’État pouvait jouer ce rôle d’actionnaire de substitution, ne cherchant pas à contrôler ou dominer l’entreprise (pour PSA, l’État partage le pouvoir avec le Chinois Dongfeng, et avec General Electric chez Alstom). Cette nouvelle forme de partenariat entre l’État et les acteurs privés a aussi l’avantage de limiter l’investissement financier tout en évitant d’utiliser l’instrument des aides économiques aux entreprises, que les autorités de Bruxelles condamneraient.

En juillet 2017, l’État a exercé son droit de préemption sur la société STX et nationalisé les chantiers navals de l’Atlantique installés à Saint-Nazaire. Selon le ministre de l’économie, c’est une nationalisation temporaire qui a pour objectif de protéger les "intérêts stratégiques de la France" dans le processus de négociation en cours avec les partenaires italiens (la société italienne Fincantieri était la seule candidate au rachat des 66,7% du capital vendus par le groupe coréen en faillite STX).

Le nouveau volontarisme de l’État s’inscrit dans la perspective d’un renouveau de la politique industrielle et de la défense du tissu industriel français. Pendant la campagne électoraleCampagne électoraleEnsemble des opérations de propagande qui précèdent une élection ou un référendum, Emmanuel Macron a ainsi affirmé vouloir un État actionnaire fort dans les entreprises stratégiques. Dans le même temps, dans le cadre de la politique de redressement des finances publiques, des cessions dans d’autres secteurs sont à l’étude.

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