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Le président de la République : quels pouvoirs depuis la réforme de 2008 ?

le 19 10 2011 Archives.

La loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. du 23 juillet 2008 entend réformer la Constitution afin de clarifier la répartition des compétences au sein de l’exécutif, renforcer le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. et accorder de nouveaux droits aux citoyens. La réforme concerne largement le président de la République puisque jamais autant d’articles de la Constitution concernant le président n’ont été modifiés depuis 1958.

Clef de voûte des institutions selon le mot de Michel Debré, le président de la République a, sous la Vème République, un rôle prédominant au sein de l’exécutif : il incarne l’autorité de l’Etat, veille au respect de la Constitution, dispose de pouvoirs spéciaux en cas de péril grave, il est le chef des armées et de la diplomatie, il nomme le Premier ministre, il peut dissoudre l’Assemblée nationale et organiser un référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. sur l’organisation des pouvoirs publics. De son côté, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. détermine et conduit la politique de la nation.

Dans la pratique, lorsque le président de la République et l’Assemblée nationale détiennent leur légitimité de la même majorité, le chef de l’Etat inspire la politique gouvernementale. La répartition des compétences entre le président de la République et le Premier ministre a, en conséquence, fait l’objet de nombreux débats. Le Comité de réflexion pour la modernisation des institutions présidé par Edouard Balladur a ainsi été chargé de redéfinir la fonction présidentielle pour clarifier ses compétences. L’hypothèse d’un changement de régime vers une présidentialisation accrue, un peu sur le modèle américain, n’est d’abord pas exclue mais le comité ne retient finalement pas cette voie. La réforme constitutionnelle qui est adoptée le 23 juillet 2008 aboutit finalement à une limitation et à un encadrement des certaines attributions du chef de l’Etat.

Des pouvoirs présidentiels encadrés

La loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. du 23 juillet 2008 contient de nombreux articles consacrés au président de la République qui tendent à mieux encadrer ses pouvoirs voire à les limiter :

  • l’exercice de plus de deux mandats présidentiels successifs est désormais interdit. Cette disposition ne limite pas en soi le pouvoir présidentiel mais peut avoir un impact sur l’exercice présidentiel au cours du second mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective. La Constitution n’interdit cependant pas une nouvelle candidature après l’échéance d’un mandat de 5 ans.
  • Afin d’éviter que les nominations prononcées par le président de la République n’apparaissent comme le fait du Prince, le pouvoir de nomination du président de la République est encadré. Pour les emplois ou les fonctions qui ont une importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la nation, le pouvoir de nomination du président s’exerce après l’avis public des commissions permanentes compétentes des deux assemblées du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat.. Le président de la République ne peut procéder à une nomination lorsque l’addition des votes négatifs dans chaque commission représente au moins trois cinquièmes des suffrages exprimés. Une loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. complète cette disposition constitutionnelle en établissant une liste d’une quarantaine d’emplois ou fonctions particulièrement importantes (dirigeants de grands établissements publics ou de grandes entreprises publiques, présidents d’autorités administratives indépendantes). Selon le Comité Balladur, l’encadrement des nominations par une procédure d’audition parlementaire (…) permet au Président de la République, qui conserve son entier pouvoir de nomination, de soumettre à l’appréciation des parlementaires une candidature, afin de leur permettre de vérifier les compétences de l’intéressé et d’exprimer clairement leur avis à l’issue de séances publiques d’audition.
  • L’article 16 de la Constitution, qui prévoit la possibilité de confier des pouvoirs exceptionnels au chef de l’Etat en cas de crise grave, a été souvent critiqué notamment en raison de l’insuffisance des contrôles en cas de mise en œuvre des pouvoirs spéciaux. La réforme constitutionnelle complète l’article 16 en introduisant la possibilité, pour le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat ou 60 députés ou 60 sénateurs à l’issue d’une période de 30 jours, de saisir le Conseil constitutionnel pour avis quant au maintien de l’application de l’article 16. Le Conseil constitutionnel peut aussi s’autosaisir au bout de 60 jours.
  • Jusqu’à la réforme de 2008, l’article 17 de la Constitution dispose : Le Président de la République a le droit de faire grâce. Dans le prolongement des propositions du comité Balladur, le droit de grâce est encadré. Désormais, le président de la République ne peut exercer qu’un droit de grâce à titre individuel (c’est la fin des grâces collectives à l’occasion du 14 juillet ou de l’élection d’un nouveau président).
  • Enfin, le nouvel article 65 de la Constitution prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) est désormais présidé soit par le premier président de la Cour de cassation pour la formation compétente à l’égard des magistrats du siège, soit par le procureur général près la Cour de cassation pour la formation compétente à l’égard des magistrats du parquetParquet(ou Ministère public) Ensemble des magistrats chargés de représenter les intérêts de la société et de veiller au respect de l’ordre public et à l’application de la loi. Le ministère public est hiérarchisé (procureur général, procureur de la République) et subordonné au garde des sceaux.. Dans tous les cas, le président de la République ne préside plus le CSM.

Le Comité Balladur a proposé, par ailleurs, que soit instituée la possibilité pour le président de la République de rendre compte de son action devant le Parlement. Nicolas Sarkozy, pendant la campagne électoraleCampagne électoraleEnsemble des opérations de propagande qui précèdent une élection ou un référendum de 2007, avait notamment évoqué son souhait que le président de la République puisse s’adresser directement aux parlementaires sur le modèle du discours sur l’état de l’Union prononcé chaque année par le président des Etats-Unis devant le Congrès. En France, jusqu’à 2008, le président ne dispose que d’un droit de message, il communique avec les deux assemblées du Parlement par des messages qu’il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat. La loi de juillet 2008, pour respecter le principe de l’irresponsabilité politique du président de la République devant le Parlement, prévoit finalement la possibilité pour le président de s’exprimer devant le Parlement réuni en Congrès et cette intervention ne peut donner lieu à un débat en présence du président.

Mais qui restent potentiellement prédominants au sein de l’exécutif

Lors de la préparation de la réforme de 2008, la réécriture des articles 5 et 20 a été envisagée de façon à clarifier la répartition des compétences entre le président de la République et le Premier ministre et à consacrer la prééminence du chef de l’Etat sur le Premier ministre. Le Comité Balladur a ainsi proposé de compléter l’article 5 consacré au président de la République par Il définit la politique de la nation et de modifier l’article 20 consacré au gouvernement en remplaçant Le Gouvernement détermine et conduit la politique de la nation par le Gouvernement conduit la politique de la nation. Mais le changement de la nature du régime vers une présidentialisation étant écarté et l’hypothèse d’une cohabitation n’étant pas exclue, le chef de l’Etat a renoncé à une modification de ces articles. Dès lors, sans clarification de ses compétences mais au contraire avec un encadrement de ses pouvoirs, le président de la République n’a-t-il donc pas perdu de sa prééminence ?

La réforme constitutionnelle de 2008 modifie de nombreux articles consacrés au président de la République mais elle ne modifie pas de façon substantielle ses prérogatives. Certes, il ne préside plus le Conseil supérieur de la magistrature (ce qui est une réelle perte de pouvoir) mais il reste au cœur du fonctionnement des institutions. Dans un contexte politique où président de la République et Assemblée nationale appartiennent à une même majorité, le président concentre l’essentiel des prérogatives d’un chef de l’exécutif en nommant le Premier ministre, en participant à la formation du gouvernement et en impulsant la politique conduite par le gouvernement.

En revanche, avec la réforme de 2008, le Parlement a vu ses pouvoirs revalorisés (maîtrise de l’ordre du jour, contrôle accru des projets de loi, etc.) et cette revalorisation s’est notamment opérée au détriment du Premier ministre :

Malgré ces nouveaux pouvoirs parlementaires, l’exécutif reste fort et la réforme n’a pas mis fin au parlementarisme rationalisé. Plus que la réforme de 2008, c’est finalement l’institution, à partir de 2002, du quinquennat et l’inversion du calendrier électoral (désormais les élections législatives suivent immédiatement l’élection présidentielle) qui consacrent la prééminence du président de la République. En effet, cette double réforme diminue sensiblement l’éventualité d’une cohabitation, laquelle constitue le seul véritable risque d’affaiblissement du pouvoir présidentiel.

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