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Réforme de la fonction publique : de la réduction des effectifs à la redéfinition du statut ?

le 5 05 2008 Archives.

La fonction publique hospitalière

La fonction publique hospitalière © La Documentation française Photo : Leonardo Antoniadis

Les orientations de la réforme de la fonction publique définies par le président de la République le 19 septembre 2007 ont été récemment précisées. Trois documents publiés au mois d’avril - les décisions du 2ème Conseil de modernisation des politiques publiques, le livre blanc sur la fonction publique et le projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. sur la mobilité – redessinent les futurs contours de la fonction publique.

Les pistes de réforme : le discours du président de la République du 19 septembre 2007

C’est dans son discours prononcé le 19 septembre 2007 devant les élèves de l’IRA de Nantes que le président de la République a annoncé sa volonté de refonder la fonction publique et qu’il en a fixé les principales orientations.

Présentée comme le corollaire de la réforme de l’Etat engagée par la Révision générale des politiques publiques (RGPP), la réforme de la fonction publique doit se traduire notamment par la réduction du nombre de fonctionnaires, ceci afin d’améliorer leur pouvoir d’achat par redistribution partielle des économies ainsi réalisées et de contribuer au redressement des finances publiques à l’horizon de 2012.

Il s’agit de rechercher une meilleure adéquation entre les besoins et les emplois, en réfléchissant à la création d’un droit à la mobilité, à la prévalence d’une gestion des personnels par métier (par rapport à la gestion par corps) et à la possibilité de proposer aux nouveaux agents de choisir entre le statut de fonctionnaire et un « contrat de droit privé négocié de gré à gré ». Les autres pistes de réflexion mentionnées par le chef de l’Etat font référence aux rémunérations, à la notation, à « la culture du concours », au dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale. et à la représentativité des organisations syndicales.

L’ensemble de ces préconisations se sont notamment traduites par la tenue, dès l’automne 2007, d’une conférence sur les valeurs, les missions et les métiers de la fonction publique ouverte à tous, et de trois conférences techniques respectivement consacrées au pouvoir d’achat, au dialogue social, aux parcours professionnels et aux conditions de travail. Ces réflexions ont abouti en avril 2008 à la rédaction d’un Livre blanc et d’un projet loi, succédant de quelques jours à la présentation de la deuxième vague de décisions issues de la RGPP.

Les ressorts de la réforme : réduction des effectifs et redéfinition du statut

Dans le prolongement des dispositions de la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. de 2008 fixant à 22 900 le nombre de suppressions de postes de fonctionnaires (l’équivalent du tiers des départs en retraite), le nouvel objectif de réduction des effectifs annoncé le 4 avril par le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. fixe à 35 000 postes les suppressions d’emplois en 2009 (soit la moitié des départs à la retraite). Ces suppressions doivent résulter de modifications dans la structure ou le fonctionnement de l’Etat. En effet, les autres mesures prévues dans le cadre de la RGPP concernent l’organisation de l’Etat (rapprochement des services déconcentrés notamment) et le recentrage des prestations (aides au logement social et à l’investissement locatif, etc.). Une dernière série de décisions, concernant les régimes sociaux, étant par ailleurs attendue pour le mois de mai.

Rendu public le 17 avril, le Livre blanc sur l’avenir de la Fonction publique propose d’organiser la refonte des règles régissant la fonction publique. Afin de favoriser la mobilité des personnels, il suggère de « simplifier l’organisation statutaire générale pour construire une fonction publique de métiers » (par rapport à la fonction publique de carrière) en réorganisant les différents métiers de la fonction publique en une cinquantaine de cadres d’emplois regroupés en sept filières professionnelles au lieu des 500 corps et 200 statuts d’emploi actuels, ainsi qu’en clarifiant les règles de recours à des agents contractuels (notamment les motifs du recours et le régime juridique des agents). Il s’agit également de permettre une véritable gestion des ressources humaines, d’une part en supprimant les concours internes et en professionnalisant les concours d’accès, d’autre part en adoptant de nouveaux modes de rémunération des agents, combinant une composante liée à la qualification et l’ancienneté, une autre liée à l’emploi occupé et une troisième purement individuelle, variable.

Ces recommandations doivent servir de base, après des discussions avec les organisations syndicales, à un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. de réforme de la fonction publique présenté au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. à l’automne 2008. Cependant, différentes dispositions relatives à la mobilité dans la fonction publique font d’ores et déjà l’objet d’un projet de loi présenté le 9 avril en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres..

Ce texte vise à faciliter le passage entre fonctions publiques, ainsi qu’entre fonction publique et secteur privé. Issu en majeure partie des travaux de la conférence sur les parcours professionnels et aux conditions de travail, il instaure un « droit à la mobilité » privant l’administration de la possibilité de s’opposer au départ d’un agent. Il comporte également un dispositif de réorientation professionnelle (actions de formation et d’accompagnement des fonctionnaires en attente d’affectation) pouvant être mis en œuvre en cas de modification ou de suppression d’un emploi, tout agent refusant successivement trois emplois étant mis en disponibilité d’office ou à la retraite. Enfin, il autorise le remplacement d’un fonctionnaire par un agent contractuel ou par le recours à l’intérim et élargit les possibilités de cumul d’emplois à temps partiel.

Examiné en urgence – une seule lecture dans chacune des deux chambres du Parlement - ce texte doit maintenant être soumis aux députés, après avoir été adopté par le Sénat le 29 avril.

Une première étape vers la remise en cause du statut de la fonction publique ?

Le projet de réforme de la fonction publique ainsi constitué fait l’objet de critiques virulentes émanant des organisations syndicales.

Celles-ci dénoncent tout d’abord le manque de concertation entourant la Révision générale des politiques publiques (les partenaires sociaux et usagers ne sont pas consultés), et la logique sous-tendant, selon eux, l’élaboration des décisions guidant la réforme de l’Etat : elles interprètent la multiplicité des mesures annoncées comme le résultat de l’absence d’une vision d’ensemble, au bénéfice d’une logique purement comptable, risquant de conduire, par des réductions massives des effectifs de la fonction publique notamment, à la dégradation de la qualité du service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). et des conditions de travail.

De même, et à l’instar du discours du président de la République du 19 septembre 2007, plusieurs organisations syndicales voient dans les propositions du Livre blanc une remise en cause des principes fondateurs du statut la fonction publique, garants de la neutralité et de l’indépendance des fonctionnaires et ainsi de la qualité du service public rendu à tous les citoyens sur l’ensemble du territoire. Sont en particulier visées la suppression du principe du concours comme mode général de recrutement et la proposition de contrats privés négociés de gré à gré par les nouveaux agents.

Enfin, le projet de loi relatif à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique concentre en lui-même ces critiques.

Ainsi, avant d’être encadré par les sénateurs (durée des contrats de mission et conditions de leur renouvellement), le recours à l’intérim (article 10) avait été supprimé par la commission des lois du Sénat, les sénateurs socialistes présentant ce retrait comme un « coup d’arrêt à la précarisation de la fonction publique », cette disposition constituant « le point principal de la remise en cause du statut des fonctionnaires ».

Par ailleurs, quatre autres articles du projet de loi (articles 6, 7, 8 et 9) introduits par le gouvernement, sont rejetés par l’ensemble des fédérations de fonctionnaires. Elles réclament le retrait de ces dispositions, qui concernent notamment le dispositif de réorientation professionnelle, au motif qu’elles « ne concernent pas la mobilité choisie des fonctionnaires mais la mobilité contrainte dans le cas d’une restructuration des services de l’Etat ». Certains voient dans ce dispositif même l’introduction du licenciement des fonctionnaires « sous une forme à peine déguisée ».

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