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Politique de la ville : quelles orientations après le rapport Borloo ?

le 11 05 2018

Initiée à la fin des années 70, la politique de la ville présente un bilan contrasté. Le président de la République, dans un discours prononcé à Tourcoing en novembre 2017, a annoncé qu’il souhaitait un changement de méthode et a chargé Jean-Louis Borloo d’une mission sur la politique de la ville. Le rapport Borloo présenté en avril 2018 appelle à une rénovation profonde de la politique de la ville.

La politique de la ville désigne l’ensemble des mesures mises en œuvre par les pouvoirs publics en direction des quartiers défavorisés. Instaurée avec les premières opérations "Habitat et vie sociale" de 1977, la politique de la ville vise à réduire les écarts de développement au sein des villes, à restaurer l’égalité républicaine et à améliorer les conditions de vie des habitants.

Quarante ans de réformes en direction des quartiers n’ont pas réussi à combler les inégalités avec les autres lieux de vie. Plus de cinq millions de personnes habitent dans les quartiers prioritaires de la ville (QPV) dont plus de 42% sous le seuil de pauvreté (France métropolitaine).

Une politique interministérielle de lutte contre les inégalités urbaines

La politique de la ville est interministérielle. Elle repose sur l’action de tous les ministères. Par exemple, le MinistèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’intérieur intervient notamment dans le cadre des zones de sécurité prioritaires (ZSP), le MinistèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’éducation nationale a défini, après les zones d’éducation prioritaire (ZEP), des réseaux d’éducation prioritaire (REP) qui sont principalement situés dans des quartiers prioritaires de la ville.

L’action des différents ministères est coordonnée par des structures propres à la politique de la ville. Le Comité interministériel des villes (CIV) a ainsi été instauré dès 1984.

Dans le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. d’Édouard Philippe, le Ministère de la cohésion des territoires est en charge de la politique de la ville. Pour exercer cette mission, il s’appuie sur le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET). Le CGET coordonne la politique de la ville. Il est chargé de conseiller le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. sur l’élaboration de la politique nationale des villes et du développement social urbain. Il assure le secrétariat du Conseil national des villes et gère le secrétariat de l’observatoire national des villes, chargé de mesurer l’impact de la politique de la ville.

L’Agence nationale de l’habitat (Anah et l’Agence nationale de la rénovation urbaine (Anru) sont également placées sous la tutelle du Ministère de la cohésion des territoires.

La politique de la ville repose en grande partie sur la participation des collectivités locales. Pour la mettre en oeuvre, l’État a élaboré des procédures contractuelles pour mettre en place les partenariats avec les acteurs locaux. Les contrats de ville, notamment, signés entre les communes et l’État représenté par le préfet, fixent le cadre de projets de développement.

D’autres acteurs intègrent ce cadre contractuel : le milieu associatif, les acteurs économiques locaux, les organismes de protection sociale, etc. Depuis la loi Lamy de 2014, des conseils citoyens, composés d’habitants des quartiers, sont consultés dans le cadre de l’élaboration et de l’évaluation des contrats de ville.

Les quartiers prioritaires de la ville

La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de 2014 (dite Loi Lamy) redéfinit le périmètre d’intervention de la politique de la ville et réforme la géographie prioritaire.

Avant la loi, les zones d’intervention étaient multiples : zones urbaines sensiblesZone urbaine sensible / Zones urbaines sensiblesZUS (Zus), zones de redynamisation urbaine (ZRU), quartiers bénéficiant de contrat urbain de cohésion sociale (Cucs). La loi Lamy définit un périmètre d’action unique : le quartier prioritaire de la politique de la ville (QPV). Les quartiers classés "QPV" bénéficient de mesures de discriminationDiscriminationDistinction entre individus ou groupes d’après certains caractères particuliers (sexe, origine...) aboutissant à une inégalité. positive (dotations spécifiques, emplois francs, etc.).

En France métropolitaine, en Martinique et à la Réunion, un quartier prioritaire est identifié par la faiblesse du revenu moyen par habitant au regard d’autres zones. Sur l’ensemble des QPV, le revenu médian annuel s’établit à 13 000 euros et ne dépasse jamais 15 000 euros. Dans les autres départements d’outre-Mer, l’identification est effectuée à partir des données complémentaires.

En 2014, 1 296 quartiers prioritaires sont recensés dans les communes de plus de 10 000 habitants auxquels s’ajoutent près de 140 QPV outre-mer, soit 1 514 QPV dans 177 communes différentes. Ils se substituent aux 717 zones urbaines sensiblesZone urbaine sensible / Zones urbaines sensiblesZUS et 2 304 quartiers en contrats urbains de cohésion sociale.

Ces quartiers cumulent un certain nombre de difficultés : taux de chômage 2,5 fois supérieur par rapport aux autres territoires, moins de la moitié des femmes en activité, taux de réussite au brevet des collège inférieur de 8 points à celui des zones voisines, etc. En 2016, l’Observatoire national de la politique de la ville (Onpv) estime que le taux de pauvreté dans ces quartiers touche 42,6% des habitants. Le taux de chômage s’établit à 25,3%.

Souvent assimilés à tort aux banlieues, les QPV peuvent être situés au cœur des villes.

Plus de 40 ans de réformes, des résultats contrastés

Depuis le lancement du premier plan banlieueBanlieueTerritoire autour d’une ville (à l’origine situé à une lieue autour de la ville). en 1977 par Macques Barrot, ministre du logement, jusqu’à la loi Lamy de 2014, la politique de la ville a connu de nombreuses réformes.

C’est la création en 1977 de la procédure Habitat et Vie Sociale (HVS) qui marque la naissance d’une politique publique spécifique aux quartiers urbains en difficulté. Instituée pour corriger les défauts les plus évidents de ces quartiers, l’approche HVS est novatrice. Globale et transversale, elle tente d’associer les habitants aux projets qui les concernent.

Après les incidents survenus en 1981 dans le quartier des Minguettes à Vénissieux (Rhône), la politique de la ville est renforcée avec le lancement du développement social des quartiers, la création des ZEP, ou le plan Banlieues 89.

Les interventions au titre de la politique de la ville prennent des formes différentes :

  • rénovation et aménagements urbains pour lutter contre la dégradation des cités, requalification de l’habitat ;
  • prévention de la délinquance et lutte contre l’insécurité ;
  • présence des services publics et développement de la vie sociale ;
  • développement économique, aides à l’emploi.

Certains effets bénéfiques sont salués. Par exemple, la loi Borloo de 2003 qui a initié un programme ambitieux de rénovation des quartiers dits sensibles continue d’incarner l’effort des pouvoirs publics pour valoriser les banlieues. Mais les mêmes difficultés persistent. Le discours prononcé par le Premier ministre, Michel Rocard, en 1989 décrit une situation des quartiers à la fin des années 1980 qui reste valable aujourd’hui ou qui s’est même aggravée : "la difficulté de trouver une place de crèche, le logement trop petit où trop bruyant, les problèmes d’emploi, les résultats scolaires des enfants, la sécurité dans le quartier".

Près de trente ans plus tard, on compte 4,5 fois moins de crèches dans ces quartiers que dans les autres quartiers et seulement 21,7% des lycéens s’orientent vers une filière générale contre 40,4% dans le reste du territoire.

De nouvelles orientations pour la politique de la ville ?

Dans son discours prononcé à Tourcoing, le président de la République a souhaité un changement de méthode pour la politique de la ville. Des mesures ont certes été annoncées (mise en œuvre de la police de sécurité du quotidien, lutte contre la radicalisation, mise en place d’emplois francs, lutte contre la discriminationDiscriminationDistinction entre individus ou groupes d’après certains caractères particuliers (sexe, origine...) aboutissant à une inégalité. à l’embauche, etc.), mais le chef de l’État a chargé Jean-Louis Borloo, ancien ministre de la ville, de définir une réforme de la politique de la ville.

De nouveaux emplois francs

Dans le cadre des emplois francs, l’État verse 5 000 euros par an, sur trois ans, à toute entreprise ou association qui engage, en contrat à durée indéterminé (CDI), un demandeur d’emploi de certains QPV, et de 2 500 euros par an sur deux ans dans le cas d’un contrat à durée déterminée (CDD) de plus de six mois.

La première vague de déploiement des emplois francs a été lancée en avril 2018. L’expérimentation se poursuivra jusqu’au 31 décembre 2019, dans les quartiers prioritaires de 194 quartiers sur 7 territoires, (représentant 25% de la population totale des habitants des quartiers prioritaires répartis dans tout le pays). La généralisation des emplois francs est prévue en 2020.

Ce type de contrats avait été expérimenté entre 2013 et 2015 sous la présidence de François Hollande. Moins de 300 contrats avaient été signés en 18 mois pour sur un objectif de 10 000 emplois.

A la différence du précédent dispositif, les conditions pour en bénéficier sont allégées. Les critères d’âge et de diplôme sont supprimés. En un mois, près de 300 de ces nouveaux emplois francs ont été signés, soit autant que durant toute la durée de vie du précédent dispositif.

Jean-Louis Borloo a remis son rapport "Vivre ensemble, vivre en grand pour une réconciliation nationale" au Premier ministre, le 26 avril 2018. Ses conclusions appellent à une réforme d’ampleur de la politique à destination des quartiers de la politique de la ville. Il s’inspire des demandes des élus formulées dans le Pacte de Dijon.

Le rapport lance un appel à la mobilisation nationale et propose 19 programmes thématiques parmi lesquelles :

  • l’organisation d’états généraux des transports en Ile-de-France ;
  • l’organisation plus fréquente de voyages scolaires pour les élèves des QPV ;
  • la création de maisons Marianne, réservées aux femmes ;
  • déploiement de 500 correspondants de nuit supplémentaires, pour contribuer à mettre en oeuvre une politique de "tranquillité publique" ;
  • création d’une grande école ouverte aux élèves des quartiers populaires sur le modèle de l’École nationale d’administration (ENA) ;
  • mise en place d’une Cour d’équité territoriale qui contrôlera que chaque responsable public a mis en œuvre les moyens susceptibles de contribuer à réduire les inégalités d’accès aux services publics.

Le suivi de la mise en œuvre de la politique de la ville est assuré trimestriellement par un Conseil présidentiel de la ville qui se réunit à l’Élysée. Le premier conseil s’est réuni le 13 mars 2018.

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