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Schengen : la gestion des frontières extérieures

le 30 08 2018

La déterritorialisation des frontières au sein de l’espace SchengenEspace SchengenAu sein de l’Union européenne, espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l’accord de Schengen. et la logique des règlements Dublin successifs reposaient sur le postulat d’une stabilité politique durable de l’espace méditerranéen. C’est à cette seule condition que les États membres situés les plus au sud – Malte, Italie, Grèce –, évitaient d’être submergés de demandeurs d’asile et d’autres migrants. L’aggravation des conflits et de la situation des États au sud de l’Europe a remis en question ce fragile équilibre incitant l’Union européenne à déléguer à des États tiers la gestion des flux migratoires.


Une « sous-traitance » âprement négociée

Avec le système Dublin, les frontières ne se matérialisent plus par une ligne que l’on franchit, mais par une succession de points de contrôle disséminés sur le territoire, en amont comme en aval du point d’entrée dans l’espace SchengenEspace SchengenAu sein de l’Union européenne, espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l’accord de Schengen.. Les flux migratoires à destination de l’UE sont mixtes, c’est-à-dire qu’ils incluent à la fois des migrants dits "économiques" et des demandeurs d’asile fuyant des persécutions ou des violences politiques.

Le contrôle des flux mixtes est devenu une préoccupation majeure pour les États de l’Union européenne au courant des années 2000. Sa "sous-traitance" repose sur la conclusion d’accords de réadmission par lesquels les États de transit des migrants (Maroc, Libye, Algérie par exemple) s’engagent à accepter le renvoi vers leur territoire des personnes refoulées à l’entrée de l’espace SchengenEspace SchengenAu sein de l’Union européenne, espace de libre circulation des personnes entre les États signataires de l’accord de Schengen.. En retour, l’Union européenne s’engage à des contreparties financières ou politiques.

En Méditerranée, l’intervention d’acteurs nombreux a progressivement produit un gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. complexe des migrations via un jeu d’accords croisés entre États et en conjonction avec des intervenants privés.

Au début des années 2000, les difficultés se sont cristallisées autour du Maroc. À la fois pays de transit, d’immigration et d’émigration, il est proche des côtes andalouses mais compte aussi une frontière terrestre avec l’Espagne via les deux enclaves de Melilla et Ceuta.

Les pressions européennes ont amené le Maroc à rétablir un régime de visas pour les ressortissants de ses voisins subsahariens, et à mettre en place une législation contraignante sur l’immigration jusque-là absente de ses codes.

L’intensité des contrôles dans cette zone s’est alors progressivement déplacée vers les points de passage à l’est : à la fin des années 2000, c’est entre la Libye, l’Italie et l’UE que se sont déroulées les discussions à propos d’un accord de réadmission. L’enjeu a pesé notamment sur la réhabilitation politique de Mouammar Kadhafi entre 2000 et 2008. Des accords prévoyant le blocage sur le territoire libyen des migrants transitant vers l’Europe ont été conclus, moyennant diverses compensations européennes. Tout au long des négociations et jusqu’à l’intervention militaire de 2011, la Libye a usé de son statut de pays de transit comme d’une arme diplomatique. La menace "d’ouvrir les vannes" en laissant partir un nombre supposé colossal de migrants vers l’Europe du Sud lui a permis de négocier un traitement privilégié.

La gestion des frontières extérieures à partir de 2015

Depuis 2015, l’Union européenne a commencé à mettre en place les prémisses d’une gestion intégrée de ses frontières extérieures par la mise en place d’un certain nombre de mesures :

  • déploiement du corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, instauration de vérifications systématiques sur toutes les personnes franchissant les frontières et mise en place de systèmes d’information perfectionnés et interopérables pour l’échange d’informations en temps réel entre les États membres. 1 300 garde-frontières effectuent des patrouilles aux frontières extérieures (Grèce, Italie, Espagne, Bulgarie) avec une réserve de 1 500 personnes capables d’intervenir rapidement lorsqu’un État membre demande du soutien. L’objectif est d’avoir 10 000 garde-frontières et garde-côtes opérationnels jusqu’en 2027.
  • Entre 2006-2013, l’investissement dans la gestion des frontières extérieures s’est élevé à 2,3 milliards d’euros pour augmenter à 4,3 milliards entre 2014 et 2020. Dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027, la somme prévue pour ce portefeuille est de 18,3 milliards d’euros.
  • Mise en place d’une gestion des crises par la Commission européenne avec des vidéoconférences régulières (hebdomadaires et bimensuelles) avec tous les pays situés le long de la route des Balkans occidentaux et un dispositif intégré pour une réaction au niveau politique qui relève du Conseil.
  • En 2015, 2016 et 2017, les opérations en mer (opérations Sophia, Thémis et Poséidon) ont permis le sauvetage de plus de 600é 000 personnes, l’arrestation de presque 150 passeurs et trafiquant d’êtres humains et la neutralisation de 550 bateaux. L’UE examine la possibilité d’impliquer davantage les pays d’Afrique du Nord et des partenaires tels que le Haut-Commissariat pour les réfugiés (HCR) et l’Organisation internationale pour les migrations dans les discussions sur un régime régional de débarquement.
  • Pour aider les réfugiés dans les pays d’accueil, l’UE a mis en place des solutions de financements, tels que les fonds fiduciaires pour mobiliser des aides au-delà des limites du budget (Afrique, Turquie, Syrie mais aussi Jordanie, Liban, Serbie et Macédoine).
  • En ce qui concerne, le retour de leurs propres ressortissants, 17 accords de réadmission ont été signés (Hong Kong, Macao, Sri Lanka, Albanie, Russie, Ukraine, Macédoine, Bosnie-Herzégovine, Monténégro, Serbie, Moldavie, Pakistan, Géorgie, Arménie, Azerbaïdjan, Turquie, Cap-Vert), plus de six arrangements ont été conclus en 2017-2018 (Afghanistan, Guinée, Bangladesh, Éthiopie, Gambie et Côte-Ivoire). En Libye, la coopération dans le cadre du groupe de travail conjoint de l’Union africaine, de l’UE et des Nations unies a donné de premiers résultats : 1 400 personnes ont été évacuées dans le cadre du mécanisme de transit d’urgence du HCR vers le Niger ; 20 000 retours volontaires à partir de la Libye ont été enregistrés depuis novembre 2017.

La déclaration UE-Turquie du 18 mars 2016

La déclaration s’inscrit dans la lignée des accords signés entre l’UE et la Turquie dans le cadre de la lutte contre la migration clandestine. Le premier texte est un accord de réadmission conclu en 2013 selon lequel les États membres peuvent faire réadmettre en Turquie les ressortissants d’États tiers qui sont entrés irrégulièrement sur le territoire de l’UE après avoir transité par la Turquie.

Au cours de l’année 2015 et ce jusqu’au 20 mars 2016 – date de l’entrée en vigueur de la déclaration entre l’Union européenne et la Turquie – le nombre de réfugiés empruntant la route de la Méditerranée orientale depuis la Turquie pour rejoindre l’UE n’avait cessé d’augmenter. Au total, près d’un million de réfugiés avaient rejoint la Grèce par la mer entre janvier 2015 et février 2016 tandis que plusieurs centaines d’autres étaient trouvés morts ou portés disparus

En 2015, une première déclaration et un plan d’action conjoint ont été adoptés. C’est sur la base de ce plan qui fixe les axes de la coopération entre la Turquie et l’Union, que la déclaration du 18 mars 2016 a été élaborée sous la forme d’une mesure temporaire et exceptionnelle afin de gérer les flux migratoires venant de Turquie. Cet accord fondé sur le principe du « pays tiers sûr » a signé le passage d’une externalisation de la protection des frontières à l’organisation méthodique de l’externalisation du droit d’asile. Concept juridiquement contestable, cette notion permet de déclarer irrecevable la demande d’asile d’une personne qui aurait transité par un pays tiers à l’Union européenne – et considéré comme sûr – en la redirigeant vers ce pays. Ce principe n’est pas à confondre avec celui de de « pays d’origine sûrs ». Qualifier un pays d’origine comme « sûr » signifie que la situation des droits humains y est, présumée satisfaisante, encadrée par un État de droit et que les individus n’y subissent pas de persécutions. Les demandeurs d’asile en provenance de pays « sûrs » peuvent n’avoir droit qu’à une procédure d’examen accélérée de leur dossier.

Les dispositions de l’accord UE-Turquie comprennent les engagements de la Turquie vis-à-vis de l’UE d’une part et, d’autre part, les compensations auxquelles elle a droit.

Dans un premier temps, la déclaration prévoit le renvoi automatique en Turquie des Syriens arrivés sur les îles grecques en situation irrégulière, mais qui ne demandent pas l’asile ou ceux dont la demande a été considérée comme infondée par les autorités grecques. Pour chaque Syrien réadmis en Turquie, un autre sera réinstallé au sein de l’UE selon les critères des Nations unies de vulnérabilité de la personne (mécanisme « 1 pour 1 »).

Dans un deuxième temps, le texte prévoit la collaboration entre l’UE et la Turquie afin d’améliorer les conditions humanitaires en Syrie. En contrepartie, cette coopération accélérait la libéralisation du régime des visas Schengen pour les citoyens turcs. Le versement d’un montant de six milliards d’euros à la Turquie pour assurer le financement d’une série de projets relatifs aux réfugiés était également prévu. Enfin, de nouveaux chapitres concernant les négociations d’adhésion de la Turquie à l’UE seraient ouverts.

La première tranche à hauteur de trois milliards d’euros a contribué à la construction de 175 écoles, a apporté à 500 000 enfants syriens l’accès à l’éducation et a aidé 1,2 millions de familles syriennes parmi les plus vulnérables. En juin 2018, les 28 États membres de l’UE se sont mis d’accord sur les modalités de financement de la deuxième tranche du même montant.

Par ailleurs, l’UE souhaite faire de cet accord un pilier stable et durable de sa politique migratoire. Il est cité comme exemple eu égard à d’autres États dans la Méditerranée. L’objectif clé de cette politique est de réduire le nombre d’arrivées de migrants et de réfugiés en Europe, au détriment d’une politique axée sur la protection des personnes en situation de déplacement forcé qui n’ont pourtant jamais été aussi nombreuses dans le monde.

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