L’organisation territoriale : un débat récurrent| vie-publique.fr | Actualités | Dossiers

[ Publicité ]
Imprimer

L’organisation territoriale : un débat récurrent

le 15 05 2014 Archives.

Le débat sur l’organisation territoriale et sur un trop grand nombre de structures administratives est récurrent en France. Millefeuille territorial, émiettement communal, enchevêtrement de compétences, les expressions abondent pour dénoncer cette organisation.

Par rapport aux autres pays de l’Union européenne (UE), la France détient le record du nombre de collectivités locales. Tous échelons confondus, l’Allemagne, pays le plus peuplé de l’UE avec plus de 81 millions d’habitants, compte 11 563 collectivités locales, l’Italie (60 millions d’habitants) 8 222, le Royaume-Uni (plus de 62 millions) 433 et la France (66 millions) en compte, à elle seule, 36 914.

Plus de 36 000 communes : une exception en Europe

Exception en Europe, la France se caractérise par un émiettement communal et par un grand nombre de très petites communes (30% des communes comptent moins de 200 habitants).

Dès les années 1950, il apparaît que la carte des communes n’est pas en adéquation avec les évolutions socio-démographiques. En 1971, la loi Marcellin tend à favoriser la fusion de communes mais elle ne donne pas les résultats escomptés. Avec le développement de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. et le transfert de compétences de l’État vers les communes, se pose la question de la capacité des petites communes à assumer ces nouvelles compétences. L’État encourage différentes formes de coopération intercommunale afin de pallier les principaux inconvénients de l’émiettement communal. Ce mode de coopération entre communes, initié dès 1890 avec la création de syndicats de communes se développe ensuite avec la création des districts en 1959, des communautés urbaines en 1966, des communautés de communes et des communautés de villes en 1992, des communautés d’agglomération en 1999, des métropoles en 2010. La multiplication des formes d’établissement public de coopération intercommunale (EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale) a elle-même complexifié les répartitions de compétences et a finalement rendu nécessaire une rationalisation de la coopération intercommunale. La loi du 16 décembre 2010 impose, à la fois, la généralisation de la carte intercommunale et sa rationalisation. Au 1er janvier 2014, seules 49 communes (hors Paris et Mayotte) restent isolées dont 41 en petite couronne parisienne (celles-ci seront intégrées dans la métropole du Grand Paris en 2016) et 4 îles composées d’une commune (Ile de Bréhat, Ile de Sein, Ouessant, Ile d’Yeu). Parallèlement, le nombre d’EPCI à fiscalité propre s’est réduit de 311 en 2013, grâce notamment à des fusions (270 fusions en 2012-2013).

Avec la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles encourage, la mise en place de métropoles tend à s’imposer dans les grandes agglomérations.

Le département en question

Créé par la Révolution française, le département est aujourd’hui mis en cause. Il serait l’échelon de trop. Dans un entretien du 6 mai 2014, le président de la République a déclaré : "les conseils généraux ont vécu".

En 2008, dans son rapport "300 décisions pour changer la France", Jacques Attali propose déjà la suppression du département, considérant qu’il faut plutôt développer les intercommunalités et les transformer en "agglomérations". Dès lors, face à des intercommunalités renforcées, l’échelon départemental devient inutile. Cette proposition n’est cependant pas retenue par Nicolas Sarkozy, alors président de la République. Néanmoins, le Comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Edouard Balladur propose, en 2009, d’ouvrir la possibilité aux régions et aux départements de fusionner. La loi du 16 décembre 2010 ouvre cette possibilité après accord des assemblées locales et de la population consultée par référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive.. Dans ce cadre, un référendum a été organisé en 2013 sur la fusion des départements du Haut-Rhin et du Bas-Rhin en une collectivité unique. Le projet de fusion a été rejeté par la population.

La suppression de l’échelon départemental n’a finalement été proposée que par le rapport Attali. Les autres rapports recommandent plutôt une clarification de la répartition des compétences entre collectivités. Le récent rapport remis au président de la République par Martin Malvy et Alain Lambert suggère d’offrir aux départements une évolution institutionnelle porteuse d’avenir en clarifiant la nature des responsabilités du département en matière de prestations sociales. Le rapport considère que les évolutions institutionnelles du département doivent prendre en compte la diversité des situations locales. Dans les zones rurales, le département a davantage vocation à fédérer des intercommunalités. Le rapport propose d’autoriser des mutualisations de services entre conseils généraux et communes, puis à long terme d’envisager le département comme une fédération des intercommunalités. En revanche, dans les zones urbaines, la fusion des compétences des départements et des agglomérations pourrait être envisagée. L’exemple de référence est la métropole de Lyon qui doit fusionner, à partir du 1er avril 2015, l’EPCI existant et le département sur le territoire de l’aire métropolitaine.

Des grandes régions à taille européenne ?

Les régions sont des structures administratives récentes, consacrées par les lois de décentralisation de 1982-1983. A cette date, les régions sont devenues des collectivités locales de plein exercice, administrées par un conseil régional élu au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct. Depuis la réforme constitutionnelle de 2003, l’existence des régions a une valeur constitutionnelle.

Les compétences des régions se sont largement accrues. L’échelon régional a été systématiquement renforcé car il apparaît comme l’échelon le plus adapté pour la mise en œuvre des politiques européennes. En effet, au sein de l’UE, l’importance du niveau régional dans les politiques de développement et sa nécessaire adaptation aux conditions de la compétitivité économique font l’objet d’un consensus. Néanmoins, par rapport aux entités régionales des autres pays de l’UE, les régions françaises sont plus petites, moins denses et semblent disposer de moyens insuffisants.

Le Comité pour la réforme des collectivités territoriales présidé par Edouard Balladur a ainsi mis en évidence la nécessité de renforcer encore les régions françaises par rapport à leurs homologues européennes. Pour cela, la population moyenne des régions devrait être de 3 à 4 millions d’habitants, et par conséquent, le nombre de régions réduit de 22 à 15. La loi de réforme des collectivités locales de 2010 adoptée à la suite du rapport Balladur prévoit la possibilité pour les régions de fusionner, mais sur une base volontaire.

Dans sa conférence de presse du 14 janvier 2014, François Hollande s’est prononcé en faveur de nouvelles responsabilités pour les régions (y compris un pouvoir réglementaire d’adaptation) et de l’évolution de leur nombre.

Et la clause générale de compétence ?

La clause générale de compétences a été étendue aux trois niveaux de collectivités territoriales (communes, départements, régions) par la loi de décentralisation de 1982. La clause générale de compétence accorde aux collectivités une capacité d’intervention générale, sans qu’il soit nécessaire de procéder à une énumération de leurs attributions.

Depuis les premiers transferts de compétences décidés en 1983, l’enchevêtrement des compétences entre l’État et les collectivités territoriales, et entre chaque niveau de collectivité, est régulièrement dénoncé.

En 2009, pour une plus grande clarification des compétences entre collectivités, le comité présidé par Edouard Balladur a proposé de réserver la clause générale de compétence aux seules communes. La loi de réforme des collectivités territoriales du 10 décembre 2010 a introduit la notion de blocs de compétences et a précisé que le département et la région règlent les affaires dans les domaines que la loi leur attribue.

Cette réforme prévue pour entrer en vigueur au 1er janvier 2015 a été abrogée. La loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a rétabli la clause générale de compétence pour les régions et les départements. La loi reconnaît en revanche des collectivités chefs de file pour certaines compétences.

Rechercher