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Le lobbying en France : une pratique en voie de reconnaissance

le 3 09 2015 Archives.

© Atiketta Sangasaeng - Fotolia.com

Médicament, tabac, gaz de schiste, éoliennes, etc. , les sujets sont nombreux pour lesquels l’action des lobbies est régulièrement contestée. En France, les lobbies sont traditionnellement considérés comme des défenseurs d’intérêts particuliers contre l’intérêt général. Leur action est avérée mais ne revêt aucun caractère officiel. Cependant, au nom de la transparence, le lobbying tend à être progressivement reconnu pour être mieux encadré.

Groupe d’intérêts, groupe de pression, lobbying, de quoi s’agit-il ?

De manière générale, un groupe de pression est défini comme une entité organisée qui cherche à influencer les pouvoirs publics et les processus politiques dans un sens favorable à ses intérêts, sans pour autant participer à la compétition électorale, ce qui le distingue du parti politiqueParti politiqueAssociation organisée qui rassemble des citoyens unis par une philosophie ou une idéologie commune, dont elle recherche la réalisation, avec comme objectif la conquête et l’exercice du pouvoir.. En théorie, le terme "groupe d’intérêt" renvoie plus largement à une entité qui cherche à représenter et promouvoir les intérêts d’un secteur spécifique de la société. Cette représentation s’exerce vis-à-vis de la société et elle ne se traduit pas nécessairement par une démarche visant à faire pression. De fait, les trois vocables, lobby, groupe de pression, groupe d’intérêt sont employés indifféremment dans le langage courant.

Le lobbying désigne toute communication directe ou indirecte avec des responsables publics afin d’influencer la décision publique en fonction d’intérêts particuliers. Le lobbying recouvre le démarchage politique qui peut prendre diverses formes : rencontrer des responsables politiques, fournir des expertises aux ministères, participer à des auditions ou des comités d’experts, créer des coalitions de groupes plus influents, etc. Le lobbying recouvre aussi la veille informationnelle qui consiste à surveiller un secteur donné afin de pouvoir réagir dans les délais les plus brefs dès lors que les intérêts du groupe sont en jeu.

Dans la conception anglo-saxonne, héritière de la pensée de James Madison, la démocratie est fondée sur les groupes sociaux. Ces groupes sont considérés capables de penser le bien public et l’intérêt général. La concurrence entre eux doit permettre de limiter les excès. Le fonctionnement des institutions européennes s’inspire de cette conception et les lobbies y sont reconnus officiellement. Les groupes qui interviennent auprès du Parlement européenParlement européenInstitution de l’Union européenne représentant les citoyens des États membres et de la Commission européenne sont inscrits dans un "Registre de la transparence". Au 28 août 2015, le registre comptabilise 8 199 entités.

Dans la conception française, l’intérêt général ne résulte pas de la somme des intérêts particuliers. Au contraire, l’existence et la manifestation des intérêts particuliers ne peuvent que nuire à l’intérêt général qui, dépassant chaque individu, est en quelque sorte l’émanation de la volonté de la collectivité des citoyens en tant que telle. Cette conception, exprimée par Rousseau dans "Le contrat social", a fortement influencé l’histoire juridique française. Elle considère que "la loi est l’expression de la volonté générale" (art. 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, 26 août 1789 ). En conséquence, il ne peut être admis que des groupes d’intérêts puissent tenter d’influencer son auteur, à savoir les parlementaires. La tradition issue de la période révolutionnaire est dès lors marquée par la défiance, la suspicion envers toute tentative de manifestation d’appartenance à un groupe d’intérêts particulier. Il n’est que tardivement admis que l’État puisse être concurrencé dans sa mission de détermination et de poursuite de l’intérêt général. Si l’action des lobbies est avérée en France, elle n’a donc aucun caractère officiel.

Cependant, l’évolution récente tend à infléchir cette conception. Le lobbying fait désormais partie du paysage institutionnel français. Le processus de l’élaboration de la loi ne peut se limiter à une simple analyse des relations entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif. Cette vision est désormais dépassée par une réalité plus dynamique, moins institutionnelle, qui place le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. au centre d’un flux d’informations. Sur le modèle de la culture anglo-saxonne, plus ouverte aux groupes de défense d’un intérêt particulier, une autre conception du lobbying tend à émerger, qui fait des lobbies des acteurs nécessaires de l’élaboration de la loi.

Début d’un encadrement du lobbying au Parlement

De plus en plus, on tend à considérer que les représentants d’intérêts sont un moyen pour le législateur de s’informer sur la manière dont la loi est appliquée et sur les moyens de l’améliorer. Ces informations sont, par nature, orientées puisqu’elles défendent un objectif particulier. Mais il revient au parlementaire de faire l’analyse des données qui lui sont transmises et de les confronter à d’autres pour en vérifier la véracité et la cohérence. L’activité des représentants d’intérêts est également réputée utile pour permettre au décideur public de mieux connaître les attentes de la société civile.

L’Assemblée nationale et le Sénat ont, chacun, modifié leur Règlement en 2009 et créé un registre des représentants d’intérêts. A l’Assemblée, l’inscription est volontaire. En contrepartie de leur inscription, les représentants d’intérêts disposent d’un badge qui leur donne accès à certaines salles de l’Assemblée pour rencontrer des députés. Au Sénat, l’inscription est en principe obligatoire. Les représentants d’intérêts sont tenus de déclarer les invitations à des déplacements à l’étranger proposées à des sénateurs, à leurs collaborateurs ou aux fonctionnaires du Sénat.

En 2013, l’Assemblée nationale a adopté une nouvelle réglementation. Celle-ci prévoit une inscription de droit sur le registre pour tout représentant d’intérêts qui accepte de jouer le jeu de la transparence en remplissant un formulaire détaillé, rendu public. En remplissant ce formulaire, le représentant d’intérêts souscrit à un code de bonne conduite, qui édicte des droits et des devoirs. Cette adhésion engage le représentant d’intérêts et indique qu’il accepte d’appliquer pleinement les principes éthiques arrêtés par le Bureau de l’Assemblée nationale.

L’inscription sur le registre des représentants d’intérêts donne droit, en contrepartie, à des modalités d’accueil facilitées à l’Assemblée nationale, sur présentation d’une carte spécifique remise aux personnes inscrites sur le registre. Par ailleurs, l’inscription sur le registre est mentionnée quand les représentants d’intérêts sont auditionnés dans le cadre d’un travail parlementaire.

Cette reconnaissance passe également par la possibilité, pour les représentants d’intérêts inscrits, d’être informés de l’actualité de l’Assemblée nationale par le biais d’outils de veille, ainsi que par la possibilité de mettre en ligne, sur le site Internet de l’Assemblée nationale, des contributions en lien avec le travail parlementaire.

En outre, le nombre de badges de collaborateurs bénévoles est limité à deux par député avec des critères précis d’attribution. Il s’agit d’éviter que certains représentants d’intérêts ne bénéficient de badges permanents.

Le cas particuliers des conflits d’intérêts

Le 26 janvier 2011, la commission de réflexion pour la prévention des conflits d’intérêts dans la vie publique, présidée par Jean-marc Sauvé, a remis son rapport au président de la République. Le conflit d’intérêts désigne une situation d’interférence entre une mission de service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). et l’intérêt privé d’une personne. Cet intérêt privé peut cependant être dépendant des intérêts d’une entreprise, d’une organisation, etc. Le rapport proposait que les personnalités les plus exposées (ministres et leurs proches) soient dans l’obligation de faire une déclaration d’intérêts à leur entrée en fonction. Cette procédure pouvait permettre d’identifier préventivement les intérêts (relatifs au patrimoine ou aux activités professionnelles exercées) en relation avec les fonctions exercées, ou susceptibles de l’être, et pouvant susciter un doute sur leur impartialité et leur objectivité. Chaque administration devait être dotée de dispositifs de prévention et d’alerte (chartes de déontologie, codes de conduites, etc.). A la suite de ce rapport, un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. a été présenté au Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. du 27 juillet 2011, mais il n’a jamais été inscrit à l’ordre du jour du Parlement.

Le 9 novembre 2012, la commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, présidée par Lionel Jospin, remet son rapport au président de la République. Le rapport, considérant que la prévention des conflits d’intérêts est un enjeu essentiel pour conforter la confiance des citoyens dans les institutions, recommande une stratégie globale de prévention. Il souhaite que la définition du conflit d’intérêts soit inscrite dans la loi : « constitue un conflit d’intérêts une situation d’interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à compromettre l’exercice indépendant, impartial et objectif d’une fonction ». Reprenant certaines propositions du rapport, la loi relative à la transparence de la vie publique a été promulguée le 11 octobre 2013. La loi reprend la définition du conflit d’intérêts proposée par la commission. Elle prévoit des obligations d’abstentionAbstentionNon participation à un scrutin pour les responsables administratifs ou politiques qui estimeraient se trouver dans une telle situation.

Favoriser ou encadrer davantage le lobbying ?

En 2008, le député Jean-Paul Charié publie un rapport d’information dans lequel il milite pour le développement des lobbies et leur reconnaissance dans le processus démocratique. Le député considère que les parlementaires ne peuvent pas tout savoir seuls. Les lobbies contribuent à leur information et leur permettent de sortir de "l’isolement des politiques". Selon Jean-Paul Charié, le lobbyiste représente une personne morale privée ou une catégorie spécifique d’acteurs publics qui aide le politique à prendre ses décisions en toute connaissance de cause. Le lobbyiste fournit directement au monde politique les informations ou expertises dont le politique a besoin dans l’exercice de ses missions. Le lobbyiste agit par veille, anticipation ou à la demande de l’acteur politique ; il est un partenaire du politique, mais il ne se substitue pas à lui ; il n’est ni un commercial, ni un chargé des relations publiques. Pour prévenir des dérives, le rapport contient un certain nombre de recommandations (code d’éthique, registre des lobbyistes, etc.).

D’autres responsables politiques regrettent, en revanche, une trop forte influence des lobbies qui pourrait être un frein dans la mise en place de réformes, notamment dans le domaine de la protection de l’environnement. S’il paraît vain de tenter d’empêcher tout lobbying, ces responsables mais aussi des organisations non gouvernementales (ONG), telle la branche française de Transparency International, militent pour un meilleur encadrement et une plus grande transparence.

Dans son rapport sur le lobbying en France, Transparency International évalue l’encadrement du lobbying et la transparence de la vie publique. L’ONG attribue une note de 24/100 à la France, notamment à cause de l’absence de traçabilitéTraçabilitéAptitude à retrouver l’historique, l’utilisation ou la localisation d’un produit au moyen d’une codification spécifique. des décisions publiques. "L’empreinte législative", qui consiste pour un décideur public à indiquer les personnes et les organisations qu’il a consultées et les contributions qu’il a reçues lors de l’élaboration d’un texte, n’est pas une pratique répandue en France. De plus, l’équité entre groupe d’intérêts doit être assurée et les décideurs publics doivent consulter de manière équilibrée les différents groupes d’intérêts concernés par un sujet. Transparency International regrette que les procédures de consultation soient trop hétérogènes et trop complexes et que les contributions reçues ne soient souvent pas rendues publiques. L’administration n’a pas l’obligation de dire quels arguments ont été – ou n’ont pas été – pris en compte (aucun droit de suite), ce qui peut décourager les acteurs à participer à des processus consultatifs ou participatifs. Enfin, lorsque des consultations sont organisées, l’équilibre des intérêts représentés n’est pas suffisamment garanti.

Le 20 janvier 2015, le président de la République François Hollande a, dans ses voeux aux Corps constitués et aux bureaux des assemblées, annoncé un meilleur encadrement des groupes de pression : "Les citoyens sauront qui est intervenu, à quel niveau, auprès des décideurs publics, pour améliorer, corriger, modifier une réforme, et quels ont été les arguments utilisés." Un projet de loi pour la transparence économique doit être préparé. Le plan d’action de la France pour un gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. ouvert, présenté le 16 juillet 2015, ne comprend pas de dispositions relatives au lobbying.

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