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Loi Sapin II : vers un contrôle accru des lobbies ?

le 18 04 2017

© Atiketta Sangasaeng - Fotolia.com

L’action des lobbies n’a eu aucune existence légale en France pendant de nombreuses années car ils étaient traditionnellement considérés comme des défenseurs d’intérêts particuliers contre l’intérêt général. Face aux exigences croissantes de transparence, le lobbying a été progressivement reconnu pour être mieux encadré (voir à ce propos notre précédent dossier sur le lobbying).

La loi du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique (dite loi Sapin II) marque une nouvelle étape pour la transparence des relations entre les représentants d’intérêts et les pouvoirs publics.

La loi du 9 décembre 2016 poursuit l’action engagée par les lois de 2013 relatives à la transparence de la vie publique. Ces lois ont généralisé, pour les membres du gouvernement, les parlementaires et les principaux élus locaux et décideurs publics, l’obligation d’établir des déclarations de situation patrimoniale et des déclarations d’intérêts. Elles ont mis en place un ensemble de mécanismes de prévention et de traitement des conflits d’intérêts, sous le contrôle de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), autorité administrative indépendante qui a succédé à la Commission pour la transparence financière de la vie politique.

Comme le souligne le rapport Nadal de 2015 sur l’exemplarité des responsables publics, "les relations entre responsables publics et représentants d’intérêts restent marquées par le secret, ce qui est susceptible d’alimenter l’inquiétude des citoyens quant à la probité de leurs dirigeants. L’idée d’une forme de collusion entre les groupes d’intérêts, qui tenteraient par tous les moyens d’imposer leur intérêt particulier, et les hommes politiques, qui le feraient primer sur l’intérêt général, est largement répandue et contribue à l’érosion de la confiance des citoyens dans leurs institutions. Rendre ces relations plus transparentes contribuerait à dissiper les fantasmes sur l’influence réelle ou supposée des représentants d’intérêts".

Pour mieux encadrer l’activité des lobbies, il convient, en préalable, de reconnaître leur existence.

Qu’est-ce qu’un représentant d’intérêts ou un lobby ?

Pour la première fois dans le droit français, la loi Sapin II apporte une définition des représentants d’intérêts en établissant la liste des personnes susceptibles d’être reconnues comme telles.

Sont des représentants d’intérêts les personnes morales de droit privé, les établissements publics ou groupements publics exerçant une activité industrielle et commerciale, les chambres de commerce et de l’industrie et les chambres des métiers et de l’artisanat, dont un dirigeant, un employé ou un membre a pour activité principale ou régulière d’influer sur la décision publique, notamment sur le contenu d’une loi ou d’un acte réglementaire.

Sont également des représentants d’intérêts les personnes physiques qui ne sont pas employées par une personne morale mais qui exercent à titre individuel une activité professionnelle de lobbying.

Pour influer sur la décision, le représentant d’intérêt peut entrer en communication avec un membre du gouvernement, ou un membre de cabinet ministériel, un parlementaire ou collaborateur parlementaire, un collaborateur du président de la République, certains membres d’une autorité administrative indépendante ou d’une autorité publique indépendante, le président d’un conseil régional ou un conseiller régional, etc.

Pour reconnaître un représentant d’intérêts, la loi exige, en outre, que l’activité d’influence sur la décision publique soit exercée de façon principale ou régulière.

En revanche, sont exclus de la définition légale : les élus dans l’exercice de leur mandat, les partis et groupements politiques, les organisations syndicales de salariés et les organisations professionnelles d’employeurs, les associations à objet cultuel, les associations représentatives des élus.

Des associations telle que Transparency International France ou Anticor regrettent cette liste restrictive des représentants d’intérêts : "Le Medef, par exemple, sera soustrait à toute déclaration au titre de sa mission de dialogue social et seuls les lobbies ayant pour activité principale ou régulière d’influer sur la loi devront déclarer annuellement leur actions de lobbying. Libre à eux de définir ce qu’est une action régulière" (Anticor).

S’agissant des relations entre les lobbies et le Parlement, la loi considère qu’il revient à l’Assemblée nationale et au Sénat de déterminer et de mettre en oeuvre les règles applicables aux représentations d’intérêts en leur sein (voir à ce sujet l’encadrement du lobbying au Parlement dans notre précédent dossier).

Création d’un registre des représentants d’intérêts

La loi du 9 décembre 2016 prévoit la création, au plus tard à compter du 1er juillet 2017, d’un registre numérique des représentants d’intérêts, tenu par une autorité administrative indépendante, la Haute autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP). Ce répertoire, rendu public, s’effectue dans un format ouvert, librement utilisable et exploitable par un système de traitement automatisé.

Les représentants ont l’obligation de déclarer :

  • leur identité ;
  • l’organisme pour lequel ils travaillent ;
  • les intérêts ou entités qu’ils représentent ;
  • les actions relevant de leur champ de compétence en précisant le montant des dépenses qui y sont liées ;
  • les organisations professionnelles ou syndicales ou les associations en lien avec les intérêts représentés auxquelles ils appartiennent.

Dans sa décision du 8 décembre 2016, le Conseil constitutionnel a précisé que la loi se borne à prévoir que tout représentant d’intérêts communique à la HATVP les actions relevant du champ de la représentation d’intérêts menées auprès des responsables publics en précisant le montant des dépenses liées à ces actions durant l’année précédente. La loi n’a pas pour objet de contraindre le représentant d’intérêts à préciser chacune des actions qu’il met en œuvre et chacune des dépenses correspondantes.

Les modalités et conditions de transmission des informations relatives à l’identité et aux champs d’activité du représentant d’intérêts ainsi que les modalités de présentation des activités du représentant d’intérêts doivent encore être précisées par un décret en Conseil d’État. Le projet de décret a été soumis à la HATVP. Celle-ci, dans sa délibération du 5 avril 2017, considère que le répertoire des représentants d’intérêts, tel qu’il est prévu dans le projet de décret, ne correspond pas au champ que le législateur a entendu lui donner. Elle craint qu’il ne constitue qu’un simple annuaire, insuffisamment contraignant pour les représentants d’intérêts.

Un code de déontologie pour les représentants d’intérêts

Un autre décret doit être également pris pour codifier les règles déontologiques relatives aux représentations d’intérêts. Afin d’être autorisés à exercer leur activité, les lobbyistes seront tenus de respecter un certain nombre d’obligations et de s’abstenir :

  • de proposer ou de remettre des présents, dons ou avantages quelconques d’une valeur significative aux responsables d’une décision publique ;
  • de toute incitation à l’égard de ces personnes à enfreindre les règles déontologiques qui leur sont applicables ;
  • de toute démarche auprès de ces personnes en vue d’obtenir des informations ou des décisions par des moyens frauduleux ;
  • d’obtenir ou d’essayer d’obtenir des informations ou décisions en communiquant délibérément à ces personnes des informations erronées ou en recourant à des manœuvres destinées à les tromper ;
  • d’organiser des colloques, manifestations ou réunions, dans lesquels les modalités de prise de parole sont liées au versement d’une rémunération sous quelque forme que ce soit ;
  • d’utiliser, à des fins commerciales ou publicitaires, les informations obtenues auprès des décideurs publics ;
  • de vendre à des tiers des copies de documents provenant du gouvernement, d’une autorité administrative ou publique indépendante ou d’utiliser du papier à en-tête ainsi que le logo de ces autorités publiques et de ces organes administratifs.

De nouvelles prérogatives pour la HATVP

C’est la HATVP qui sera l’autorité compétente pour contrôler le respect de ces règles.

Elle pourra se faire communiquer toute information ou tout document nécessaire à l’exercice de sa mission, sans que le secret professionnel puisse lui être opposé. Elle pourra également procéder à des vérifications dans les locaux des représentants, sur autorisation du juge des libertés et de la détention du tribunal de grande instance de Paris. Elle dispose en outre, de la faculté de mettre en demeure des représentants d’intérêt qui ne respecte pas leurs obligations.

Les sanctions encourues en cas de manquement aux obligations légales à la suite de mises en demeure de la HATVP auprès des décideurs publics, autres que les parlementaires, sont d’un an de prison et 15 000 d’amende. Ces dispositions seront applicables au plus tard à compter du 1er janvier 2018.

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