Les allègements de charges sociales : un manque à gagner pour la Sécurité sociale ?| vie-publique.fr | Repères | Découverte des institutions

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Les allègements de charges sociales : un manque à gagner pour la Sécurité sociale ?

le 11 04 2016

Dans les années 1990, dans un contexte de chômage persistant, les premières politiques d’allégement de charges patronales se mettent en place. En 2014, le "Pacte de responsabilité" négocié avec les partenaires sociaux prévoit la poursuite de l’allègement du coût du travail.

L’allégement de charges consiste à réduire les cotisations sociales employeurs sur les bas salaires, afin d’en abaisser le coût pour les entreprises. L’objectif assigné à ces politiques est donc de réduire le coût du travail et ainsi favoriser l’emploi peu qualifié, dont la part dans l’emploi total décroissait tendanciellement.

Ces politiques sont sous-tendues par deux constats :

  • un faible écart entre le salaire moyen et le SMIC, qui freine l’accès à l’emploi des moins qualifiés et donc favorise le maintien d’un chômage élevé ;
  • un coût du travail élevé, dû en partie au financement d’une protection sociale basée, selon la logique bismarckienne, sur les cotisations sociales.

Quels dispositifs ?

À partir de 1993 (gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. Balladur), les premières mesures d’allègements de charges se mettent en place. Depuis cette date, plusieurs politiques se sont succédé mettant en œuvre pas moins de 82 mesures. Elles peuvent être classées selon trois catégories.

Les allègements généraux

Les allégements généraux de cotisations sociales patronales, dites « réduction Fillon », touchent toutes les entreprises, quel que soit leur secteur d’activité, avec cependant un avantage pour les plus petites d’entre elles.

Ils portent sur les charges patronales de Sécurité sociale (à l’exception des cotisations d’accidents du travail qui reflètent la sinistralité de l’entreprise et ne peuvent donc être socialisée). Pour les salaires au niveau du SMIC, l’exonération est totale pour les entreprises de moins de 20 salariés, et quasi totale pour les entreprises de plus de 20 salariés. Elle est dégressive pour les salaires entre 1 et 1,6 SMIC.

Aujourd’hui, si les mesures portent sur les exonérations de charges de Sécurité sociale, les entreprises continuent à cotiser au niveau du SMIC au profit des régimes conventionnels (Unedic, Agirc-Arrco) et de divers organismes en charge du logement, de la taxe d’apprentissage, de formation professionnelle, etc. Elles cotisent par ailleurs à la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Les exonérations ciblées

Elles regroupent trois séries de mesures visant à privilégier l’emploi pour un groupe, un territoire ou un type d’emploi spécifique :

  • des exonérations géographiques (zones de redynamisation urbaine, zones franches urbaines, zones de revitalisation rurale, mesures DOM) ;
  • des exonérations sur des publics prioritaires (apprentis, stagiaires, salariés en contrat de professionnalisation ou d’accompagnement vers l’emploi, etc.) ;
  • des exonérations sur les services à la personne (aide à domicile employée par un particulier fragile, accueillants familiaux, etc.).

Les exonérations pour heures supplémentaires

Elles ont été mises en œuvre en 2007 dans le cadre de la loi en faveur du travail, de l’emploi et du pouvoir d’achat (loi TEPA) pour favoriser l’accomplissement d’heures supplémentaires ou complémentaires. Ces mesures d’exonération générales ont cependant été modifiées au 1er septembre 2012. La loi de finances rectificativeLoi de finances rectificativeLoi qui permet de modifier, en cours d’année, les dispositions de la loi de finances initiale (LFI) concernant notamment le plafonds des dépenses du budget de l’État et les données générales de l’équilibre budgétaire. pour 2012 a en effet supprimé le dispositif d’exonération salariale et maintenu une déduction forfaitaire des cotisations sociales patronales dans les TPE (très petites entreprises, soit 20 salariés ou moins).

Au total, en 2013, les différentes mesures d’exonérations de charges pouvaient être chiffrées à 33,1 milliards d’euros.

Quel impact sur le financement de la Sécurité sociale ?

Les politiques d’exonération ont fait l’objet de contestations portant sur le « manque à gagner » pour la Sécurité sociale qui se voit amputée d’une partie de ses ressources, alors que ses déficits sont élevés. Aussi, afin de les préserver, la loi du 25 juillet 1994, dite "loi Veil", impose le principe d’une compensation du coût de ces exonérations. Chaque mesure d’allégement de charge devait être compensée par l’État par une recette d’un montant équivalent à celui de l’exonération, afin d’être neutre pour le budget de la Sécurité sociale. Cette loi a été complétée par la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la Sécurité sociale. Elle confie à ces dernières le monopole des dérogations au principe général de compensation.

En application de ces textes, la part des mesures non compensées a été largement réduite depuis 1994, passant de 40% à 11% en 2011. Pour autant, le montant des exonérations non compensées, antérieures à 1994, a continué de progresser depuis le début des années 1990.

Ces non-compensations sont concentrées pour l’essentiel sur trois dispositifs : les exonérations pour les salariés employés au domicile de particuliers dits fragiles (bénéficiaires de l’allocation personnalisée d’autonomie, par exemple), en emploi direct ou par le biais d’une association ou d’une entreprise, et l’exonération associée aux contrats uniques d’insertion. Par ailleurs, depuis la loi du 2 août 2005, 19 nouvelles mesures d’exonération ont fait l’objet d’une mesure expresse de non-compensation.

Quel impact sur le coût du travail ?

L’impact des exonérations de charge est, de par sa structure, concentré sur les salaires compris entre 1 et 1,6 SMIC, et maximal dans les entreprises employant moins de 20 salariés. Ainsi, la réduction du coût du travail est de 18% au niveau du SMIC et de 19,5% pour les entreprises de moins de 20 salariés.

Quels secteurs sont les plus concernés ?

Les allégements généraux se concentrent sur des secteurs d’activité riches en main-d’œuvre et dans lesquels les salaires sont les plus faibles. On retrouve parmi eux l’hôtellerie et la restauration, le commerce de détail, les services à la personne, suivis des services opérationnels et de la construction.

Quels sont les effets sur l’emploi ?

Toutes les études réalisées pour mesurer les effets des exonérations de charges sociales sur l’emploi s’accordent sur la difficulté à évaluer leur impact. Ainsi, elles livrent des chiffres allant de 200 000 ou 400 000 emplois créés ou sauvegardés à 550 000, voire 1,1 million. Les différences de méthode, le périmètre concerné, les mesures observées expliquent cette variabilité.

Cependant, au-delà des chiffres, toutes les recherches reconnaissent l’importance que revêt aujourd’hui cette politique pour des pans entiers de notre économie. Ancrée depuis 1994 dans le paysage, elle est devenue la première des politiques pour l’emploi en France tant par le nombre de salariés qu’elle touche que par les sommes qui lui sont dédiées. Aussi, sa suppression est très difficilement envisageable dans le contexte de crise actuel.

Restent cependant ouvertes des questions comme son absence de ciblage (même si un effort particulier est fait en direction des entreprises de moins de 20 salariés), son rôle dans le maintien ou l’extension des bas salaires (en raison de sa dégressivité), sa trop grande concentration au voisinage du Smic augmentant le coût pour les employeurs des hausses de salaire, avec, à la clé, un impact défavorable sur le pouvoir d’achat et la qualité des emplois, etc.

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