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Budget et contraintes européennes

le 18 04 2016

Les critères fixés en 1992 pour participer à l’UEM...

Le traité de Maastricht signé en février 1992, ratifié par la France en septembre 1992 par référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. et entré en vigueur le 1er novembre 1993, prévoit que les pays de l’Union européenne peuvent participer à l’Union économique et monétaire (UEM) à condition de remplir cinq "critères de convergence". Parmi ces critères, deux concernent le déficit et la dette cumulés de l’ensemble des administrations publiques (État, Sécurité sociale, collectivités territoriales) :

L’objectif du critère concernant la dette publique est d’éviter que la dette d’un État de la zone euroEuroMonnaie unique de plusieurs Etats membres de l’Union européenne qui forment la zone euro. ne devienne insoutenable, car l’Union n’aurait alors plus le choix qu’entre des solutions désastreuses :

Le critère relatif au déficit publicDéficit publicSoldes budgétaires cumulés des administrations centrales, locales et de sécurité sociale. procède pour sa part d’un double constat.

Auparavant, lorsqu’un pays conduisait seul une relance budgétaire, il en concentrait les inconvénients et ses partenaires en retiraient surtout des avantages (les dépenses publiques destinées à relancer sa demande intérieure se traduisaient en effet par une hausse des exportations de ses principaux partenaires commerciaux). Cela n’est plus le cas dans l’Union économique et monétaire. En effet, un pays qui conduit seul une politique budgétaire expansionniste en partage désormais les effets défavorables avec tous les membres de l’Union (tensions inflationnistes, hausse des taux d’intérêt, appréciation du taux de change de l’euro). L’existence de ces "externalités négatives" justifiait une forte coordination des politiques budgétaires ou, à défaut, l’adoption de règles minimales permettant d’encadrer les politiques budgétaires, comme l’obligation d’un déficit public inférieur à 3 % du PIB.

En outre, il était très difficile de fixer des règles qui influent directement sur le ratio dette publique/PIB, parce que l’évolution de ce ratio dépend de trop nombreux facteurs et que les situations de départ des pays de la zone euro étaient trop hétérogènes. À l’inverse, le respect d’un déficit maximal permettait indirectement de contenir l’évolution des dettes publiques.

... précisés en 1997 par le pacte de stabilité et de croissancePacte de stabilité et de croissanceInstrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d’éviter l’apparition de déficits budgétaires excessifs. Il impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires....

Les critères de Maastricht ont été précisés et complétés par le pacte de stabilité et de croissance adopté par le Conseil européen d’Amsterdam en juin 1997. À travers ce dernier, les États de la zone euro se sont engagés :

  • à parvenir à une position budgétaire "proche de l’équilibre ou en excédent à moyen terme" afin de pouvoir faire face aux effets des fluctuations conjoncturelles sur les dépenses et sur les recettes publiques, sans dépasser pour autant le seuil de 3% du PIB de déficit public ;

Par ailleurs, les États de l’Union européenne ont harmonisé (sous l’égide d’Eurostat) leurs modes de calcul de la dette et du déficit publics.

Enfin, ils ont mis en place deux types de procédures :

  • une procédure d’examen et de surveillance mutuelle de leurs politiques économiques et de l’évolution de leurs finances publiques. Le Conseil adopte ainsi chaque année les "grandes orientations des politiques économiques" (GOPE) pour l’ensemble des États membres de l’Union. Il rend également un avis sur les programmes de stabilité et peut, sur recommandation de la Commission européenne, adresser une recommandation aux États membres dont la politique économique ne serait pas conforme aux GOPE ou compromettrait le bon fonctionnement de l’Union européenne. Cette recommandation de la Commission peut être considérée comme un "avertissement préventif" à destination d’un pays qui ne respecte pas ses engagements ou encore le lancement d’une procédure pour "déficit excessif", comme pour l’Allemagne en janvier 2003 ;
  • une procédure de sanction. En cas de déficit supérieur à 3% du PIB, le Conseil, sur recommandation de la Commission, peut proposer une stratégie d’actions à entreprendre dans les dix mois sous peine de sanctions. Ces sanctions prennent la forme d’un dépôt non rémunéré d’un montant variable (entre 0,2% et 0,5% du PIB du pays concerné selon le niveau du déficit), qui n’est restitué que s’il est remédié au déficit excessif dans un délai de deux ans. Cette procédure de sanction prévoit tout de même quelques dérogations, notamment en cas de "circonstances exceptionnelles" définies par le Pacte de stabilité et de croissance comme une baisse du PIB de plus de 2% en glissement annuel. La réforme du Pacte de 2005 a conduit à assouplir ces contraintes en prenant en compte toutes les récessions et la nature des dépenses financées par le déficit (investissements, réunification allemande, etc). Le critère des 3% du PIB est maintenu, mais pourra désormais être dépassé dans des circonstances exceptionnelles.

... confirmés par un nouveau traité entré en vigueur le 1er janvier 2013

À la suite du Conseil européen du 9 décembre 2011, vingt-cinq pays de l’Union européenne (UE) (les 27 moins le Royaume-Uni et la République tchèque), ont signé le 2 mars 2012, lors d’un Conseil européen à Bruxelles, un Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’Union économique et monétaire (TSCG) qui instaure davantage de discipline budgétaire dans la zone euro. Il est aussi appelé Pacte budgétaire européen.

Dans son économie générale, cette approche oriente vers une solution intergouvernementale au détriment de la voie communautaire. Cette signature faisait suite au conseil informel du 30 janvier 2012 qui en avait préparé les contours et principes.

Les éléments saillants de ce texte sont :

  • la "règle d’or" budgétaire et son l’inscription, "de préférence", dans la Constitution ;
  • la correction automatique du non-respect des déficits autorisés ;
  • l’établissement de sanctions de la Cour de justice de l’Union européenne s’agissant de la mise en place des règles d’or dans les ordres juridiques nationaux (amendeAmendeCondamnation à payer au Trésor Public une somme d’argent fixée par la loi. pouvant aller jusqu’à 0,1% du PIB du pays fautif) et des sanctions quasi automatiques pour les déficits excessifs.

Ce dispositif cohérent consolide au plus haut niveau des normes juridiques le dispositif dit du "Six Pack", officiellement signé le 16 novembre 2011 et qui constitue un bloc de six textes réformant la gouvernance économique européenne (trois règlements réformant spécifiquement le Pacte de stabilité et de croissance, deux autres élargissant la surveillance à l’ensemble des déséquilibres macroéconomiques, et, enfin, une directive énonçant des règles applicables aux cadres budgétaires des États membres).

La nouvelle version du pacte de stabilité prévoit notamment une « majorité inversée » pour voter les sanctions contre les États en déficit excessif ne respectant pas les recommandations qui leur ont été adressées : ceux-ci se verront infliger des sanctions automatiques à moins qu’une majorité d’États s’y oppose. En outre, elle contraint les États à avoir un déficit structurel limité à 1% du PIB et la Commission définit pour chaque État un objectif à moyen terme (OMT) pour atteindre ce but.

Ce nouveau traité, qui réduit le déficit structurel autorisé à 0,5% (au lieu de 1% dans le Six Pack) a pu entrer en vigueur le 1er janvier 2013, dès lors que 12 États signataires membres de la zone euro l’avaient ratifié. Ceci constitue une véritable "révolution" dans la construction européenne dans la mesure où tous les traités européens ont jusqu’alors dû être ratifiés par la totalité des États signataires pour pouvoir entrer en vigueur. Cependant, les contraintes du traité ne s’appliqueront qu’aux seuls États l’ayant ratifié, qui seront en outre les seuls à pouvoir bénéficier du mécanisme européen de stabilité (MES).

Officiellement entré en vigueur en octobre 2012, après ratification par tous les États membres de la zone euro, le MES doit prendre le relais du Fonds européen de stabilité financière (FESF) instauré en mai 2010 dans le cadre du premier plan de sauvetage de la Grèce.

En France, l’introduction de la "règle d’or" a nourri d’importants débats, notamment sur la pertinence de sa constitutionnalisation. Celle-ci n’étant ni nécessaire ni obligatoire d’après le TSCG, ce traité a in fine donné lieu à l’adoption d’une loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques le 17 décembre 2012. Ce texte rénove les lois de programmation des finances publiques, créées en 2008, qui contiennent désormais un objectif de moyen terme relatif au solde financier de l’ensemble des administrations publiques. Cet objectif sera poursuivi par la détermination d’une trajectoire pluriannuelle (au minimum triennale) déclinant pour chaque année les étapes vers la réalisation de l’objectif. Cette loi organique a également mis en place une nouvelle institution : le Haut Conseil des finances publiques.

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