La chaîne de la dépense de l’État | vie-publique.fr | Approfondissements

L’exécution budgétaire commence une fois la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. promulguée au Journal officielJournal officielJournal de la République française dans lequel sont publiés les lois et les règlements.. Il convient alors de mettre les crédits à la disposition des gestionnaires, qui doivent ensuite suivre des règles précises pour les dépenser. Ces opérations se déroulent au sein du pouvoir exécutif, sous le contrôle du juge des comptes, mais aussi du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat.. Elles nécessitent la mise en place d’outils informatiques de plus en plus élaborés

La mise à disposition des crédits

Le Parlement donne au GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. une autorisation budgétaire qui s’apparente à une faculté, et non à une obligation, de dépenser. Dans ce cadre, le ministre des Finances met à la disposition de ses collègues, ordonnateurs principaux, les crédits qu’ils pourront dépenser par le biais de décrets de répartition.

Les ministres peuvent ensuite déléguer leur pouvoir d’ordonnancer les dépenses à des hauts fonctionnaires de leur département ministériel, les ordonnateurs secondaires. Ceci reflète l’organisation administrative du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. et notamment son niveau de déconcentrationDéconcentrationDélégation de moyens et de pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat.. Avec la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances), chaque programme – unité de spécialité des crédits, qui correspond à une politique publique- se divisera en budgets opérationnels de programme, niveau considéré comme pertinent de l’exercice de la responsabilité. Au niveau local et à l’étranger, les préfets et les ambassadeurs sont de droit ordonnateurs secondaires délégués de la plupart des crédits (sauf certaines exceptions, par exemple pour la Justice, la Défense, le Trésor public, l’Éducation nationale). Ils subdélèguent ce pouvoir aux chefs des services extérieurs de l’État.

La répartition des crédits doit respecter l’autorisation parlementaire, cette répartition étant présentée par unité de spécialité (" chapitre " dans l’ordonnance de 1959, " programme " avec la LOLF de 2001). Cependant, le Gouvernement peut y apporter des modifications – soumises à ratification du Parlement a posteriori – par le biais de procédures réglementaires :

• Pour changer la répartition des crédits, il peut utiliser les transferts (changer l’unité de spécialité sans toucher à la nature de la dépense) ou les virements (changer l’unité de spécialité et la nature de la dépense). La LOLF a rendu plus contraignants ces mouvements, en plafonnant le montant des virements, en nécessitant le recours à un décret et en prévoyant l’information du Parlement.
• Pour changer le niveau des crédits, le Gouvernement peut recourir à un décret d’avances pour ouvrir des crédits en cas d’urgence. Ces ouvertures doivent être gagées par des annulations de crédits sur d’autres chapitres et, à partir de 2006, sur d’autres programmes sauf impérieuse nécessité. La LOLF prévoit l’avis préalable des commissions des Finances de l’Assemblée nationale et du Sénat et en plafonne le montant à 1 % des crédits ouverts. Par ailleurs, pour maîtriser l’exécution budgétaire ou opérer ces gages, le Gouvernement peut, après information du Parlement, mettre en réserve des crédits, puis les annuler, dans un plafond de 1,5 % des crédits ouverts.
• Enfin, chaque gestionnaire peut bénéficier d’autres crédits que ceux de la loi de finances de l’année, par le biais de reports des années antérieures (la LOLF les plafonne à 3 % des crédits ouverts), du rattachement de fonds de concours (évalués cependant en loi de finances initiale depuis la LOLF), du rétablissement de crédits et de l’attribution de produits.

  Le circuit de la dépense

Dès qu’il dispose de crédits et du pouvoir de les dépenser, le gestionnaire peut alors engager des dépenses. C’est l’acte générateur de la dépense et il est contrôlé par le contrôleur financier. L’engagement se déroule en deux phases :

• juridique : c’est l’acte par lequel l’agent public " crée ou constate une obligation de laquelle résultera une charge " (par exemple un marché) ;
• comptable : l’ordonnateur réserve des crédits, en s’assurant de la spécialité (la dépense envisagée doit correspondre au type de crédits) et de la disponibilité (il en reste suffisamment) des crédits.

Après l’engagement, l’ordonnateur doit liquider la dépense, c’est-à-dire vérifier qu’elle est certaine et donc que la prestation achetée a été réalisée (attestation du service fait), puis calculer le montant dû par l’administration.

Liquidée, la dépense peut être payée. L’ordonnateur procède alors à l’ordonnancement, acte par lequel il ordonne au comptable de payer. Avant de décaisser les fonds, celui-ci vérifie cependant la régularité de l’ordre et des pièces justificatives de la dépense, il s’assure de la disponibilité des crédits. En cas de problème, il peut suspendre le paiement, voire être tenu de le faire (réquisition, qui le libère alors de toute responsabilité). Ces contrôles formels réalisés, le comptable peut alors payer le prestataire et enregistrer le mouvement dans sa comptabilité.

Certaines dépenses font cependant l’objet de procédures dérogatoires :

• la paie des agents est réalisée sans ordonnancement préalable : les ordonnateurs donnent les éléments de la liquidation aux comptables ;
• les régies d’avances permettent à des ordonnateurs de payer eux-mêmes sous le contrôle des comptables qui leur font des avances de trésorerie ;
• certaines dépenses du ministère de la Défense en raison de ses contraintes opérationnelles.

La LOLF devrait modifier ces procédures en conduisant l’ordonnateur, pour la tenue de ses comptabilités, à réaliser des actes comptables, et en assouplissant les contrôles auxquels il est soumis. Le rôle des comptables publics devrait ainsi évoluer vers le conseil et l’appui aux gestionnaires. En revanche, la séparation fondamentale entre ordonnateurs et comptables pour le paiement demeurera.