Les comptes de l’État
le 28 04 2008
Comme toute organisation, l’État a besoin d’établir ses comptes et donc de se doter de règles pour le faire. Ainsi, la loi des comptes du 27 juin 1819 a créé le " compte annuel des finances ", devenu compte général de l’administration des finances, adopté avec la loi de règlementLoi de règlementType de loi de finances qui arrête, chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire, décrit les opérations de trésorerie. et accompagné d’un rapport de la Cour des comptes. Au cours du XIXe siècle, se sont mis en place les principaux textes ayant trait à la comptabilité de l’État, notamment le décret de 1862 qui a constitué la " charte de la comptabilité publique " jusqu’au décret du 29 décembre 1962. La loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances) est venue bouleverser cette architecture, en mettant en place une nouvelle et triple comptabilité et en prévoyant également de nouvelles normes comptables pour l’État. C’est la première fois que le législateur organique intervient ainsi sur la comptabilité, jusqu’alors organisée par décret, c’est-à-dire par l’exécutif. Ceci consacre le rôle de la comptabilité comme instrument de transparence et de pilotage des finances publiques.
1. La nouvelle comptabilité établit trois types de comptabilité pour l’État
Les comptes de l’État étaient critiqués notamment parce qu’ils ne reflétaient pas sa situation financière et patrimoniale réelle. La LOLF a modernisé en profondeur le cadre comptable de l’État afin d’en faire :
– un instrument d’information du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. et du citoyen sur la situation financière et patrimoniale de l’État et sur ses engagements ;
– un outil de décision pour les gestionnaires, en mettant notamment en lumière les conséquences pluriannuelles de leurs actes et en lui permettant de mesurer l’efficacité et la performance de son action.
Les comptes de l’État sont destinés à retracer l’exécution du budget, qui constitue pour sa part un acte d’autorisation. La loi organique distingue trois types de comptabilité :
– la comptabilité budgétaire de caisse, destinée à suivre quotidiennement la situation de trésorerie de l’État ;
– la comptabilité d’exercice en droits constatés, qui permet d’appréhender les droits et obligations de l’État. Elle se tient selon les principes des nouvelles normes de comptabilité publique, inspirée du plan comptable général qui s’applique aux entreprises ;
– la comptabilité analytique qui permet de retracer, selon les besoins des gestionnaires publics et du Parlement, le coût des actions de l’État.
Ce dispositif entend notamment décrire la situation patrimoniale de l’État, c’est-à-dire l’ensemble de ce qu’il possède (terrains, immeubles, créances) et de ce qu’il doit (emprunts, dettes). La synthèse des informations contenues dans la comptabilité générale figure dans les documents comptables de l’État, présentés chaque année au Parlement :
– son compte de résultat, constitué de trois parties distinguant les charges de fonctionnement (ex : les charges de personnel ou les dotations aux amortissements et aux provisions), les charges d’intervention (ex : les transferts aux ménages, aux entreprises et aux collectivités territoriales) et les charges financières (intérêts de la dette, pertes de changes). Ces charges sont mises en regard des ressources de l’État, notamment fiscaux ;
– son bilan, qui présente un tableau de la situation nette décrivant l’évolution des actifs, de la trésorerie, des dettes, des provisions et des autres passifs de l’État ;
– le tableau des flux de trésorerie liés à l’activité, aux opérations d’investissement et aux opérations de financement ;
– une annexe au bilan retrace ses engagements financiers hors-bilan (ex : charges futures de retraite).
La LOLF impose aux comptes de l’État de respecter les principes comptables classiques : être réguliers et sincères, donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l’État.
Elle prévoit enfin que la Cour des comptes certifie les comptes de l’État. Auparavant, elle se contentait de confronter le compte général de l’administration des finances aux comptes des différents ministères et d’établir la " déclaration générale de conformité " transmise au Parlement. Depuis le budget 2006, elle doit certifier les comptes de l’État au regard du respect des principes et des normes comptables.
2. Les nouvelles normes applicables aux comptes de l’État
La LOLF prévoit la mise en œuvre d’une comptabilité dont les règles rejoignent celles applicables aux entreprises. Cependant, elle admet que des spécificités des normes comptables publiques justifient des dispositions particulières. Elles concernent ainsi le traitement des impôts, pour lesquels aucune norme n’existe dans le secteur privé, et les méthodes d’évaluation des immobilisations corporelles, comme les immeubles détenus par l’État, pour lesquelles une solution originale d’évaluation à la valeur de marché a été retenue afin de permettre une gestion dynamique par les services.
Le travail d’élaboration de ces nouvelles normes a permis de distinguer treize normes comptables qui explicitent le cadre conceptuel et les principes retenus. Elles concernent : les états financiers, les charges, les produits régaliens, les produits de fonctionnement, d’intervention et financiers, les immobilisations incorporelles, les immobilisations corporelles, les immobilisations financières, les stocks, les créances de l’actif circulant, les opérations de trésorerie, la dette financière, les provisions pour risques et charges, les dettes non financières et les autres passifs, ainsi que les engagements à mentionner dans l’annexe.
Ces normes servent de base à l’élaboration du nouveau plan comptable général de l’État et à la certification des comptes par la Cour des comptes. Elles ont également été appliquées lors de la préparation des comptes de 2006 publiés en 2007, les premiers à être élaborés selon les nouvelles règles découlant de la LOLF. En particulier, il convient d’établir le bilan d’ouverture, premier bilan de l’État, pour lequel il faut notamment identifier, recenser, et évaluer ses immobilisations corporelles, à commencer par son parc immobilier
