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Les comptes de l’État

le 18 04 2016

Comme toute organisation, l’État a besoin d’établir ses comptes et donc de se doter de règles pour le faire. Ainsi, la loi des comptes du 27 juin 1819 a créé le "compte annuel des finances", devenu compte général de l’administration des finances, adopté avec la loi de règlementLoi de règlementType de loi de finances qui arrête, chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire, décrit les opérations de trésorerie. et accompagné d’un rapport de la Cour des comptes. Au cours du XIXe siècle, se sont mis en place les principaux textes ayant trait à la comptabilité de l’État, notamment le décret de 1862 qui a constitué la "charte de la comptabilité publique" jusqu’au décret du 29 décembre 1962 portant règlement général de la comptabilité publique (RGCP).

En 2001, la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances) est venue bouleverser cette architecture. C’est la première fois que le législateur organique intervenait ainsi sur la comptabilité, jusqu’alors organisée par décret, c’est-à-dire par l’exécutif. Ceci consacre le rôle de la comptabilité comme instrument de transparence et de pilotage des finances publiques.

Après l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, une réforme du décret RGCP est devenue indispensable. Celui-ci a été remplacé par le décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) du 7 novembre 2012.

Trois "images comptables" pour l’État

Les comptes de l’État étaient critiqués notamment parce qu’ils ne reflétaient pas sa situation financière et patrimoniale réelle. La LOLF a modernisé en profondeur le cadre comptable de l’État afin d’en faire un instrument d’information du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. et du citoyen sur la situation financière et patrimoniale de l’État et sur ses engagements ; un outil de décision pour les gestionnaires, en mettant notamment en lumière les conséquences pluriannuelles de leurs actes et en lui permettant de mesurer l’efficacité et la performance de son action.

Les comptes de l’État sont destinés à retracer l’exécution du budget, qui constitue pour sa part un acte d’autorisation. La loi organique distingue trois types de comptabilité :

  • la comptabilité budgétaire de caisse, qui suit quotidiennement la situation de trésorerie de l’État ;
  • la comptabilité d’exercice en droits constatés, qui permet d’appréhender les droits et obligations de l’État. Elle se tient selon les principes des nouvelles normes de comptabilité publique, inspirée du plan comptable général qui s’applique aux entreprises ;
  • la comptabilité d’analyse des coûts qui devait retracer, selon les besoins des gestionnaires publics et du Parlement, le coût des actions de l’État.

Ce dispositif entend notamment décrire la situation patrimoniale de l’État, c’est-à-dire l’ensemble de ce qu’il possède (terrains, immeubles, créances) et de ce qu’il doit (emprunts, dettes).

La synthèse des informations contenues dans la comptabilité générale figure dans les documents comptables de l’État, présentés chaque année au Parlement :

  • son compte de résultat, constitué de trois parties distinguant le tableau des charges nettes, le tableau des produits régaliens et le solde des opérations de l’exercice ;
  • son bilan, qui présente un tableau de la situation nette décrivant l’évolution des actifs, de la trésorerie, des dettes, des provisions et des autres passifs de l’État ;
  • le tableau des flux de trésorerie liés à l’activité, aux opérations d’investissement et aux opérations de financement ;
  • une annexe au bilan qui fournit l’ensemble des informations utiles à la compréhension et à l’interprétation des comptes. Elle comprend notamment une évaluation des engagements hors-bilan de l’État ainsi que des éléments relatifs à la soutenabilité des finances publiques (ex : besoins de financement actualisés du régime de retraite des fonctionnaires de l’État et des régimes spéciaux qu’il subventionne, obligations actuelles au titre de l’allocation aux adultes handicapés et des aides au logement financées par l’État).

La LOLF impose aux comptes de l’État de respecter les principes comptables classiques : être réguliers et sincères, donner une image fidèle du patrimoine et de la situation financière de l’État. Cette obligation a été insérée dans la Constitution lors de la révision du 23 juillet 2008, et étendue à l’ensemble des administrations publiques ; ainsi, l’article 47-2 dispose que "les comptes des administrations publiques sont réguliers et sincères. Ils donnent une image fidèle du résultat de leur gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière".

La LOLF prévoit enfin que la Cour des comptes certifie les comptes de l’État, afin, notamment, d’éclairer le Parlement avant que les comptes de l’État soient soumis à son approbation dans le cadre de la loi de règlement. Auparavant, elle se contentait de confronter le compte général de l’administration des finances aux comptes des différents ministères et d’établir la ’déclaration générale de conformité’ transmise au Parlement.

La Cour des comptes certifie ainsi, chaque année depuis 2006, les comptes de l’État, et publie un acte de certification annexé au projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. de règlement. Elle y expose ses observations et recommandations, et détaille les réserves qu’elle formule. Celles-ci, au nombre de 13 lors de la première certification des comptes de l’État en 2006, se sont élevées à 7 pour l’exercice 2010 et 5 pour l’exercice 2014.

Les normes applicables aux comptes de l’État

La LOLF a conduit à la mise en œuvre d’une comptabilité dont les règles rejoignent celles applicables aux entreprises. Cependant, la LOLF admet que les normes applicables à l’État puissent tenir compte des spécificités de son action (par exemple, la notion de résultat n’est pas comparable à celle d’une entreprise et ne peut être interprétée comme la mesure de performance de l’État ; en outre, la capacité à lever l’impôt, ne pouvant être évaluée de manière fiable, n’est pas incluse dans les immobilisations incorporelles).

Le travail d’élaboration de ces nouvelles normes a permis de distinguer quinze normes comptables qui explicitent le cadre conceptuel et les principes retenus. Elles concernent : les états financiers, les charges, les produits régaliens, les produits de fonctionnement, d’intervention et financiers, les immobilisations incorporelles, les immobilisations corporelles, les immobilisations financières, les stocks, les créances de l’actif circulant, les opérations de trésorerie, la dette financière, les provisions pour risques et charges, les dettes non financières et les autres passifs, ainsi que les engagements à mentionner dans l’annexe, les méthodes comptables, les changements d’estimations comptables et les erreurs, et les événements postérieurs à la clôture des comptes.

Ces normes servent de base à l’élaboration du plan comptable général de l’État et à la certification des comptes par la Cour des comptes. Leur mise en œuvre a nécessité l’identification, le recensement et l’évaluation de l’ensemble des immobilisations corporelles de l’État, à commencer par son parc immobilier. Cette tâche est loin d’être évidente, car comment déterminer la valeur en argent de biens comme le palais de l’Élysée, le château de Versailles ou encore la Joconde, qui, outre qu’ils ne sont pas disponibles et donc pas susceptibles d’échanges marchands, sont des biens uniques, d’exception, et sans aucun équivalent dans le monde ?

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