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Le consentement à l’impôt

le 20 05 2016

par

Franck Waserman, professeur à l’université du Littoral-Côte d’Opale


L’Angleterre a été, on le sait, le berceau du parlementarisme : aussi n’est-ce nullement un hasard si c’est là-bas qu’apparaissent les prémices du consentement à l’impôt. En 1215, le roi Jean sans Terre doit concéder aux barons anglais la Grande Charte par laquelle il s’oblige, pour la première fois, à obtenir leur accord avant de créer une nouvelle taxe. Le consentement à l’impôt se donne d’emblée comme une force de résistance à la toute-puissance monarchique. Aussi n’est-il pas étonnant que les monarques aient cherché, au contraire, à promouvoir le droit royal d’imposer.

Alors que le consentement à l’impôt n’est encore qu’une pratique intermittente et imparfaitement établie, les souverains anglais vont tenter de s’affranchir de l’autorisation du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. naissant. Toutefois, en 1626, Charles Ier n’obtient l’autorisation de lever les impôts que contre la possibilité pour le Parlement de contrôler les dépenses effectuées. À partir de 1715, la régularité des réunions du Parlement est acquise, alors même que l’organe gouvernemental et les mécanismes de sa responsabilité devant lui ne sont pas encore définitivement établis. Sous l’effet du moteur du consentement fiscal ont été mises en place les conditions d’émergence du parlementarisme.

Le droit royal d’imposer contre le consentement à l’impôt

En France, l’histoire du parlementarisme suit un parcours un peu différent. Alors qu’en Angleterre les évolutions se font en général de manière progressive, la France a une histoire plus saccadée dans laquelle la Révolution de 1789 prend une grande part. Au sens où nous l’entendons, le parlementarisme ne s’y met en place qu’à partir de cette époque ; mais cela ne doit pas faire oublier, bien entendu, que ses linéaments s’enfoncent profondément dans l’Ancien Régime.

L’État est né notamment d’un mouvement de concentration du pouvoir au sein du système féodal. Le roi, qui n’était à l’origine qu’un seigneur parmi les autres (primus inter pares) tirait ses subsides de son domaine. Mais avec le renforcement du pouvoir royal et le développement de structures administratives autour de lui, ces ressources vont se révéler insuffisantes. Il arrive donc que le roi ait besoin de finances exceptionnelles ; il ne pourra les obtenir qu’après accord des États Généraux. Les premiers ont été convoqués en 1302 sous le règne de Philippe IV Le Bel. La guerre de Cent Ans va avoir comme conséquence une intensification du rythme des convocations : 1355, 1356, 1357, 1358, 1359. Comme il s’agit d’autoriser des ressources exceptionnelles, les impôts consentis sont provisoires. Par ailleurs, il n’y a aucune périodicité préétablie de convocation des États Généraux.

La monarchie va marquer des points contre le consentement à l’impôt en obtenant des États Généraux en 1435 et 1439 l’instauration d’impôts permanents, notamment afin de financer une armée désormais permanente. En 1483, les États Généraux demanderont à consentir l’impôt mais leur revendication ne sera pas entendue : c’est le droit royal d’imposer qui triomphe. Afin de le conforter, le roi le délègue à certaines villes et à certains états (= assemblées) provinciaux : contre le paiement de certaines contributions, il leur est possible de lever sur leur territoire leurs propres impôts. Le clergé, quant à lui, obtient de payer au roi ce qu’on a appelé des « dons gratuits », en contrepartie du droit d’imposer ses membres. Il en résulte un système fiscal très diversifié se caractérisant par la présence de nombreux privilèges qui sont autant de sources de rigidification de l’ensemble. Aussi, ce qui à l’origine servait à consolider le droit royal d’imposer a fini, au fil des ans, par en constituer une faille : la marge de manœuvre de la monarchie pour créer elle-même et faire accepter de nouveaux impôts était en effet très réduite.

Au XVIIIe siècle, les parlements d’Ancien Régime, qui n’ont pas de pouvoir en matière fiscale, vont utiliser leur compétence d’enregistrement des lois – et donc leur faculté de poser des sortes de veto – pour bloquer toute réforme fiscale. Cette pratique sera légitimée par ce qu’on a appelé la théorie de l’interstice : en l’absence de régularité dans la convocation des États Généraux – les derniers l’ont été en 1614 ! – les parlements prétendent être détenteurs du pouvoir de décider en matière fiscale en attendant la prochaine convocation des États généraux. Par cette stratégie de blocage des réformes financières, et notamment celle de l’été 1787, ils vont contraindre la monarchie à convoquer les États Généraux en 1789.

La vision révolutionnaire de la fiscalité

La Révolution française part d’un problème financier : les États généraux, qui se proclameront Assemblée constituante, sont convoqués pour autoriser le roi à lever de nouvelles recettes fiscales, indispensables face au déficit croissant des caisses publiques. Si la Révolution ne fonde pas de toutes pièces le système financier public français, du moins en pose-t-elle les grands principes. La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 reconnaît dans son article 14 que « tous les Citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée ».

L’article 13 affirme la nécessité de l’impôt, l’article 15 le droit pour la société de demander des comptes ; le consentement à l’impôt apparaît comme le pivot de cette vision de la fiscalité, dans la mesure où il constitue le socle de son acceptabilité sociale.

La notion de consentement se dédouble car si, dans un premier temps, elle impose juridiquement un vote d’autorisation financière par un Parlement institutionnalisé siégeant régulièrement, elle revêt aussi une dimension sociologique, latente tant que chacun accepte de payer l’impôt, mais qui devient manifeste quand surviennent des vagues de contestations fiscales, signe que, malgré le consentement juridique, il existe des résistances au sein du corps social. On trouve parfois une distinction dans la littérature juridique entre consentement à l’impôt, qui est l’exigence juridique d’un vote parlementaire, et consentement de l’impôt, qui est le résultat d’un ensemble de phénomènes sociaux produisant une acceptation collective du prélèvement.

Le consentement à l’impôt et la naissance des parlements modernes

Au final, d’un point de vue historique, on peut dire que, dès l’origine du processus d’apparition de la forme étatique du pouvoir, la revendication de consentir à l’impôt s’est fait jour et a constitué un obstacle important aux prétentions du souverain à avoir toujours plus de puissance. Le développement de la théorie du consentement à l’impôt, dans ce cadre, a donné naissance au parlementarisme. Par la suite, l’approfondissement des droits et prérogatives du Parlement en matière financière s’est prolongé par la formation d’un véritable droit budgétaire.

S’il était encore nécessaire de se convaincre du lien existant entre consentement à l’impôt et apparition des Parlements modernes, on peut se rappeler qu’alors que les treize premiers futurs États américains ne sont encore que de simples colonies britanniques, un évènement décisif va se produire, qui va enclencher le processus de leur indépendance en 1776. Le 16 décembre 1773 a lieu ce que l’histoire a retenu sous le nom de Boston Tea Party : une cinquantaine de Bostoniens jettent à l’eau toute la cargaison de thé de trois bateaux ancrés au port de la ville, afin de protester contre certaines mesures fiscales adoptées par le Parlement britannique, et notamment le Stamp Act de 1765 qui étendait aux treize colonies le timbre fiscal frappant les documents administratifs, les journaux, les cartes à jouer, etc. En effet, la métropole britannique entendait percevoir des impôts prélevés sur les habitants des colonies d’Amérique, alors que ceux-ci ne bénéficiaient d’aucun représentant au Parlement. Aussi, le mot d’ordre lors de la Boston Tea Party fut-il : « No taxation without representation ». On ne pourrait pas affirmer plus explicitement le lien existant entre imposition consentie et représentation parlementaire.

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