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Les contrôles des finances de l’État : comparaisons internationales

le 12 06 2013

Les modalités de surveillance et de contrôle de l’action gouvernementale par le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. varient selon les traditions et l’histoire politique et institutionnelle de chaque pays. De manière générale, les parlements votent et contrôlent l’exécution des lois de finances. Lors de l’exécution du budget, le contrôle a priori des dépenses (ou contrôle préalable) est assuré par des contrôleurs financiers dépendant du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. des Finances, pour l’ensemble des ministères. La plupart des pays démocratiques disposent également d’institutions spécifiques qui sont chargées d’assurer un contrôle a posteriori portant sur la régularité et le bon usage de l’argent public, ainsi que de corps d’inspection internes directement rattachés aux ministres.

L’exercice du contrôle budgétaire dans les pays étrangers dépend de plusieurs facteurs :

– l’importance du rôle du Parlement en matière de vote et de contrôle de l’exécution du budget, résultant à la fois de ses prérogatives constitutionnelles et de la culture politique du pays considéré ;

– le statut des institutions chargées de la vérification des comptes et du bon usage des crédits publics ;

– le caractère plus ou moins démocratique du régime considéré.

Le statut des institutions chargées du contrôle des comptes et leurs relations avec le Parlement

Les relations entre les institutions de contrôle des comptes publics et les parlements diffèrent selon les pays :

– dans certains d’entre eux (ex : Royaume-Uni, États-Unis, Belgique), ces organismes rendent directement compte au Parlement ;

– dans d’autres (ex : France, Italie), elles sont entièrement indépendantes et assistent le pouvoir exécutif comme le pouvoir législatif.

De manière générale, lorsque l’institution de contrôle existait avant le Parlement, elle est restée indépendante de ce dernier, même si une mission d’assistance lui a ensuite été confiée (ex : les Cours des comptes française et italienne). En revanche, dans les États où l’institution de contrôle a été créée ou redéfinie plus tardivement, elle a généralement été placée dans une relative dépendance à l’égard du Parlement. C’est notamment le cas, à des degrés divers, de la Belgique, où la Cour des comptes est élue par la Chambre des représentants, mais aussi de l’Allemagne, de la Grande-Bretagne ou des États-Unis.

Par ailleurs, certaines institutions de contrôle des comptes disposent d’un pouvoir juridictionnel (comme la Corte dei Conti en Italie, le Tribunal de Cuentas en Espagne, et les Cours des Comptes belge et française).

Enfin, si toutes ces institutions sont chargées de vérifier l’exactitude des comptes publics et la régularité des opérations budgétaires, la plupart d’entre elles se sont également vues confier la charge d’examiner le bon emploi de l’argent public.

Les moyens du Parlement en matière de contrôle budgétaire

En matière d’organisation interne au Parlement, plusieurs modèles existent : soit l’examen du budget peut être confié à plusieurs commissions sectorielles, soit il peut être confié à une commission spécialisée.

En France, les commissions chargées des Finances examinent l’ensemble du budget. En Suède, la commission des finances a en charge l’ensemble de la loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte., tandis que les commissions sectorielles sont responsables de la répartition des différents chapitres au sein de leurs secteurs respectifs de dépense. Au Canada, chaque comité permanent de la Chambre des communes examine les dépenses qui relèvent de son mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective.

L’importance du contrôle exercé par le Parlement dépend pour l’essentiel de son influence sur l’élaboration et le vote du budget de l’État, mais également des moyens humains et juridiques dont il dispose pour contrôler le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale..

L’extension historique des activités de l’État a quelque peu compromis la capacité des parlements et des instances spécialisées à contrôler le pouvoir exécutif, compte tenu de la multiplication des structures publiques. Certains Parlements ont ainsi choisi de réduire leur contrôle ex ante des dépenses publiques (examen approfondi des lois de finances) au profit d’un contrôle accru de l’exécution des lois de finances et de leurs résultats.

Certains pays disposent d’institutions spécifiques rattachées au Parlement et dotées d’un personnel spécialisé pour contrôler le Gouvernement. C’est le cas, par exemple, du Congrès américain, qui a créé en 1974 le Congressional Budget Office.

L’exemple des pays anglo-saxons

De ce point de vue, les parlements des pays anglo-saxons ont davantage d’instruments à leur disposition pour exercer un contrôle approfondi sur le budget de l’État.

En Grande-Bretagne, la commission parlementaire de contrôle des comptes publics (Public Accounts Committee) travaille en étroite collaboration avec l’équivalent de notre Cour des comptes, le National Audit Office (NAO). Créé en 1983, le NAO emploie près de 1 000 personnes et peut faire appel à des consultants extérieurs. Il rend compte au Parlement des dépenses publiques effectuées par les ministères et les agences. Par ailleurs, il effectue régulièrement des audits financiers ainsi que des contrôles portant sur la légalitéLégalitéQualité de ce qui est conforme à la loi et la régularité de la dépense publique. Ses rapports comportent de nombreuses recommandations d’économies, dont la plupart sont adoptées par le Gouvernement. Enfin, au sein de chaque ministère, les comptables– qui dépendent hiérarchiquement du ministre des Finances – doivent répondre devant le Parlement de la comptabilisation des dépenses et de l’élaboration du système de gestion financière.

Aux États-Unis, le General Accounting Office (GAO), qui emploie près de 5 000 personnes, est chargé, à l’instar de notre Cour des comptes, de contrôler les comptes. Rattaché au Congrès, ses travaux de contrôle sont effectués, pour une large part, à la demande des parlementaires. Les membres du Congrès disposent ainsi d’un accès presque illimité à l’information publique et se voient remettre par le pouvoir exécutif près de 4 000 rapports par an. En outre, le Congressional Budget Office (CBO), qui emploie environ 230 personnes, est chargé de coordonner la procédure budgétaire, de contrôler l’exécution du budget et l’évolution des dépenses publiques. Ainsi, les moyens dont dispose le Congrès américain en matière budgétaire sont presque équivalents à ceux dont dispose l’exécutif.

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