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La Cour des comptes : origine et compétences au XIXe siècle

le 11 04 2016

Par la loi du 16 septembre 1807, complétée par le décret du 28 septembre 1807, Napoléon crée la Cour des comptes, juridiction des comptes et des comptables publics. Au cours du XIXe siècle, la Cour élargit à la fois ses contrôles et son champ d’intervention.

De l’héritage de l’Ancien Régime aux tentatives révolutionnaires

La Cour des comptes n’est pas la première institution de contrôle des finances publiques en France. En effet, l’Ancien Régime disposait de chambres des comptes. La première, et la plus puissante, est la chambre des comptes de Paris. Créée à la fin du XIIe siècle, elle s’inspire d’initiatives équivalentes conduites en Angleterre, en Normandie ou en Savoie. Elle n’est cependant véritablement organisée qu’en 1320 par l’ordonnance de Philippe V le Long. Elle comprend des présidents, des maîtres des comptes, des auditeurs, mais aussi des procureurs représentants le roi. À la veille de la Révolution, elle rassemble environ 200 personnes. Au Moyen Âge, d’autres chambres des comptes sont créées en province. Elles sont souveraines et ne sont pas rattachées à la chambre des comptes de Paris.

Les chambres des comptes eurent d’abord des attributions importantes, touchant à l’ensemble du domaine financier. La création de juridictions spécialisées dans le contentieux fiscal ou la monnaie (cours des aides, des monnaies), mais aussi l’essor du parlement de Paris, les limitèrent vite à deux fonctions :

  • l’enregistrement des actes royaux ayant des conséquences financières ou ayant trait à la propriété du domaine royal ;
  • l’examen et le jugement des comptes des comptables publics.

La procédure d’examen des comptes est devenue progressivement annuelle. Après une instruction, la chambre rendait un arrêt, pris collégialement, déclarant le comptable quitte, débiteur, ou au contraire, créancier du roi. Une seconde vérification plus approfondie pouvait suivre cette première étape. La chambre des comptes pouvait prononcer de lourdes sanctions en cas d’irrégularités ou de fraudes.

Agissant pour le compte du roi, les chambres des comptes pouvaient voir leurs décisions cassées par le monarque ou son conseil. De même, le roi pouvait remettre un débet, dispenser de rendre un compte ou de justifier une dépense.

Cependant, le nombre des chambres des comptes, la moindre qualité de leurs membres au fur et à mesure que la vénalité et l’hérédité des charges exerçaient leurs effets, la concurrence avec d’autres institutions, l’absence de règles comptables très affirmées et le retard pris dans le jugement des comptes expliquent, qu’à la Révolution, ces institutions ne jouaient plus convenablement leur rôle de contrôle des comptes publics.

La Révolution voulut rompre avec ce système. Méfiante à l’égard de toutes les anciennes cours souveraines, l’Assemblée nationale constituante supprima définitivement les chambres des comptes par la loi des 17-29 septembre 1791. Afin d’assurer l’effectivité de l’obligation, fixée par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, pour tout agent public de rendre compte de sa gestion, l’Assemblée commença par vouloir elle-même assurer ce rôle. Elle créa ainsi un "bureau de comptabilité" de quinze membres, rattaché à son comité des finances. Sur son rapport, l’Assemblée jugeait les comptes et donnait décharge aux comptables. En 1795, avec la Constitution de l’An III instituant le Directoire, les nouveaux "commissaires de la comptabilité nationale" de la commission de la Comptabilité nationale récupèrent le pouvoir de décision exécutoire, se contentant de mentionner aux parlementaires les abus et malversations qu’ils avaient observés. Cependant, ils ne parvinrent jamais à contrôler les comptes de la gestion révolutionnaire, faute de remise de ceux-ci par le ministère des Finances et en raison du climat d’anarchie financière.

En 1807, Napoléon s’inspira des procédures et du mode de fonctionnement juridictionnels des chambres des comptes de l’Ancien Régime, mais confia ce rôle à une institution unique afin d’instaurer un contrôle centralisé. Les pouvoirs de la Cour des comptes étaient alors strictement limités aux comptes et aux comptables, les ordonnateurs lui échappaient complètement. La Cour dépendait de l’exécutif, elle informait le chef de l’État seul sur le bon emploi des deniers publics et ses arrêts étaient examinés en cassation par le Conseil d’État, créé quelques années plus tôt.

L’élargissement et l’approfondissement de son contrôle au XIXe siècle

En se rapprochant du pouvoir législatif, la Cour des comptes parvient progressivement à élargir et à approfondir son contrôle.

La Cour élargit d’abord son domaine de compétences au-delà des seuls comptes. En particulier, elle s’intéresse aux irrégularités commises par les administrations dans l’usage des fonds. Elle soumet ainsi les ordonnateurs – qui échappent théoriquement à son contrôle – à sa surveillance. Ainsi, elle signale leurs irrégularités par des "référés" dans sa correspondance avec le ministre concerné. Son rapport annuel, d’abord réservé à l’Empereur, devient public et est adressé au Parlement à partir de 1832. Elle contrôle aussi l’exécution des lois de finances. À partir de l’ordonnance du 9 juillet 1826, qui met en place une procédure permettant de comparer les comptes de gestion des agents du Trésor avec les comptes d’exercice des ministres, la Cour adopte la déclaration générale de conformité, transmise au Parlement à l’appui de la loi de règlement des comptes : elle certifie ainsi l’authenticité des comptes des ministres.

Parallèlement, elle approfondit son contrôle. En 1807, elle juge les comptables principaux de l’État, des départements et des grandes villes.

À partir de la Restauration, l’affirmation des grands principes budgétaires et comptables (notamment la séparation, en 1822, des fonctions d’ordonnateur et de comptable) l’aide dans ce mouvement. Ainsi, le décret du 31 mai 1862 porte le total des comptables principaux concernés par son contrôle à plus de 400 en y ajoutant, par exemple, les comptes des receveurs des douanes ou des comptables de l’Algérie et des colonies. En 1872, la Cour examine plus de 1 000 comptesavec l’ajout de ceux des petites et moyennes communes, jugés jusqu’ici en première instance par les conseils de préfecture et seulement en appel par la Cour, et ceux des plus importants établissements publics de bienfaisance et d’assistance.

Ce mouvement se heurte cependant à la résistance du ministère des Finances, qui centralise les comptes, des autres ministères, qui cherchent à garder le contrôle sur les pièces justificatives des dépenses.

Par son autorité, la compétence de ses membres, mais aussi parce qu’elle évitait au Gouvernement le contrôle direct du Parlement, la Cour des comptes acquit rapidement une place essentielle dans le contrôle des finances publiques.

Bibliographie : C. Descheemaeker, La Cour des comptes, La Documentation française, collection les Études, Paris, 2005.

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