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Les dépenses publiques depuis un siècle

le 12 06 2013

Les dépenses publiques sont les dépenses effectuées par l’État, les administrations de Sécurité sociale, les collectivités territoriales et les administrations et organismes qui leur sont rattachés. Elles peuvent être classées en trois catégories :

  • les dépenses de fonctionnement, qui servent à la bonne marche des services publics sans y apporter d’amélioration (dépenses courantes de personnel et d’entretien) ;
  • les dépenses de transfert en nature, principalement la fourniture de services publics comme l’hospitalisation ou l’enseignement à titre gratuit, ou en numéraire (ex : subventions aux entreprises, pensions de retraite, allocations familiales, minima sociaux...) ;
  • les dépenses d’investissement, qui visent à renouveler ou à accroître le capital public (ex : achats de matériels et de mobiliers, constructions de bâtiments et d’infrastructures).

Comme le montre le tableau ci-dessous, la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut (PIB) a plus que quadruplé au cours du XXe siècle :

Évolution des dépenses publiques en % du PIB

1872 11
1980 45,5
1912 12,6
1985 51,9
1920 32,8
1990 49,5
1947 40,8
1995 53,5
1960 34,6
2000 51,4
1974 39,3
2003 54,5
1975 43,4
2004 53,4
2005 53,4
2006 52,7
2007 52,3
2008 52,7

Sources : Christine André et Robert Delorme, « Le Budget de l’État », in Cahiers français no 261 (mai-juin 1993) pour les données historiques, OCDE à partir de 1960, INSEE Première depuis 2005. Les chiffres retenus par l’INSEE dans le cadre de la nouvelle comptabilité nationale issue du SEC 1995 sont légèrement plus élevés.

Un accroissement des dépenses publiques et une déformation de leur structure

L’accroissement des dépenses publiques n’est pas un phénomène propre à la France. Il a touché l’ensemble des pays de l’OCDE et s’est effectué en trois vagues successives :

  • la part des dépenses publiques dans le PIB a plus que doublé lors de la Première Guerre mondiale, avant de diminuer dans les années 1920 ;
  • puis, elle a fortement progressé durant la Seconde Guerre mondiale et à la Libération, avant de baisser à nouveau dans les années 1950 ;
  • enfin, elle a progressé de manière quasi continue entre 1960 et 1985, avant de diminuer légèrement dans la plupart des pays de l’OCDE, sauf en France, où elle fluctue depuis lors autour de 50% au gré de la conjoncture.

Cette évolution quantitative s’est accompagnée d’une déformation de la structure des dépenses sous les effets conjugués du développement des missions de l’État (éducation nationale, enseignement supérieur et recherche), de la création de la Sécurité sociale, puis, dans une moindre mesure, de la décentralisation. Ainsi, les dépenses régaliennes traditionnelles (diplomatie, défense, police, justice) ne représentent plus qu’un cinquième du budget de l’État, et moins d’un dixième des dépenses publiques contre plus de la moitié au début du XXe siècle. Par ailleurs, les dépenses des administrations de Sécurité sociale, inexistantes il y a un siècle, dépassent celles de l’État depuis 1995.

Plusieurs facteurs d’explication

Plusieurs faisceaux d’explications à cette évolution peuvent être avancés.

Tout d’abord, l’économiste allemand Adolph Wagner (1835-1917) avait avancé dès la fin du XIXe siècle ("loi de Wagner") que le progrès économique s’accompagnerait d’une hausse de la part des dépenses publiques dans le PIB, en raison du développement de nouveaux besoins pour le bon fonctionnement de l’économie (infrastructures, réglementations, services publics urbains), et de l’importance croissante accordée par la population à l’éducation, la culture, les loisirs, la protection de l’environnement, la santé, et plus généralement, la prévention de tous les risques.

Cette tendance pourrait, par ailleurs, être renforcée par la plus grande faiblesse des "gains de productivité" dans des secteurs comme l’éducation, la santé ou la culture que dans l’industrie, et par l’"effet de cliquet" des dépenses publiques résultant d’une plus grande facilité à augmenter des dépenses et à mettre en place des politiques ou des administrations publiques, qu’à les supprimer.

Enfin, le ralentissement de la croissance, l’apparition du chômage de masse et la hausse de la dette publique ont mécaniquement accru la part dans le PIB des dépenses liées à l’indemnisation du chômage, au soutien de l’emploi et aux intérêts de la dette.

En outre, les politiques d’inspiration keynésienne, consistant à moduler le niveau des dépenses publiques pour agir sur la conjoncture, apparaissent aujourd’hui beaucoup moins efficaces que dans les années 1960. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette situation :

  • l’ouverture croissante de notre économie, qui réduit l’effet multiplicateur d’un surcroît de dépenses publiques sur l’économie nationale ;
  • la libéralisation des marchés de capitaux ;
  • l’importance prise par les taux d’intérêt, qui risquent d’être plus élevés avec une hausse des dépenses et des déficits publics ;
  • enfin, et surtout, la complexité croissante de notre environnement économique et juridique : le diagnostic de la conjoncture est aujourd’hui difficile, et il faut ensuite, sauf pour les mesures d’urgence prises dans le cadre de crises récentes, plusieurs semaines au Gouvernement pour prendre une décision et au Parlement pour voter des crédits supplémentaires. Parfois plusieurs années de procédure (enquêtes d’utilité publique, appels d’offre, études préalables, etc.) sont nécessaires pour que ces crédits soient effectivement dépensés, quelques fois à contre-temps.

La maîtrise des dépenses publiques

Quoi qu’il en soit, l’augmentation de la part des dépenses publiques dans le PIB s’est accompagnée d’une moindre progression des recettes fiscales destinées à les financer et, depuis 1975, de déficits publics récurrents. Ces derniers justifient la mise en oeuvre de politiques de "maîtrise" des dépenses publiques, d’autant plus que les engagements européens de la France contraignent l’évolution des finances publiques (Pacte de stabilité et de croissance de 1997, mise en place du "semestre européen" destiné à améliorer la coordination des politiques économiques et budgétaires en 2011, traité européen de discipline budgétaire signé en mars 2012).

En pratique, la maîtrise des dépenses publiques est toutefois difficile. Les efforts portent ainsi souvent non pas tant sur les dépenses inefficaces que sur celles plus faciles à couper ou à reporter (investissements publics, aide au développement et les dépenses militaires, notamment).

À compter de juin 2007 a été lancée la révision générale des politiques publiques (RGPP), exercice ambitieux visant à recentrer l’État sur ses missions prioritaires, à engager de profondes restructurations et à améliorer la qualité du service rendu à l’usager. Le bilan de cette initiative a été contesté (réduction des effectifs réalisée de manière excessivement comptable, réformes engagées en vue de la seule recherche d’économies, insuffisance de concertation, dégradation de la qualité du service public pour les usagers et les agents…).

En octobre 2012, un secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP) a été créé autour de 5 missions, dont l’une est de coordonner et de soutenir les travaux menés par les administrations pour moderniser l’action publique afin de contribuer notamment à la bonne gestion des deniers publics.

Il convient de ne pas perdre de vue que la maîtrise des dépenses publiques ne constitue pas une fin en soi : il appartient aux citoyens et à leurs représentants de déterminer le niveau et la répartition des dépenses publiques correspondant à leurs aspirations, qui peuvent être extrêmement différentes d’un pays à un autre en fonction de leur conception du contrat social et du niveau de socialisation des dépenses qui en résulte.

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