Les dépenses publiques depuis un siècle
Les dépenses publiques sont les dépenses effectuées par l’État, les administrations de Sécurité sociale, les collectivités territoriales et les administrations qui leur sont rattachées. Elles peuvent être classées en trois catégories :
- les dépenses de fonctionnement, qui servent à la bonne marche des services publics sans y apporter d’amélioration (dépenses courantes de personnel et d’entretien) ;
- les dépenses de transfert en nature, principalement la fourniture de services publics comme l’hospitalisation ou l’enseignement à titre gratuit, ou en numéraire (ex : subventions aux entreprises, pensions de retraite, allocations familiales, minima sociauxMinima sociauxPrestations sociales visant à garantir un revenu minimal à une personne en situation de précarité....) ;
- les dépenses d’investissement, qui visent à renouveler ou à accroître le capital public (ex : achats de matériels et de mobiliers, constructions de bâtiments et d’infrastructures).
Comme le montre le tableau ci-dessous, la part des dépenses publiques dans le produit intérieur brut (PIB) a plus que quadruplé au cours du XXe siècle :
Évolution des dépenses publiques en % du PIB
| 1872 | 11 |
| 1980 | 45,5 |
| 1912 | 12,6 |
| 1985 | 51,9 |
| 1920 | 32,8 |
| 1990 | 49,5 |
| 1947 | 40,8 | 1995 | 53,5 |
| 1960 | 34,6 |
| 2000 | 51,4 |
| 1974 | 39,3 |
| 2003 | 54,5 |
| 1975 | 43,4 |
| 2004 | 53,4 |
| 2005 | 53,4 |
| 2006 | 52,7 |
| 2007 | 52,3 |
| 2008 | 52,7 |
Sources : Christine André et Robert Delorme, « Le Budget de l’État », in Cahiers français no 261 (mai-juin 1993) pour les données historiques, OCDE à partir de 1960, INSEE Première depuis 2005. Les chiffres retenus par l’INSEE dans le cadre de la nouvelle comptabilité nationale issue du SEC 1995 sont légèrement plus élevés.
1. Un accroissement des dépenses publiques et une déformation de leur structure
L’accroissement des dépenses publiques n’est pas un phénomène propre à la France. Il a touché l’ensemble des pays de l’OCDE et s’est effectué en trois vagues successives :
- la part des dépenses publiques dans le PIB a plus que doublé lors de la Première Guerre mondiale, avant de diminuer lors des années 1920 ;
- puis, elle a fortement progressé durant la Seconde Guerre mondiale et à la Libération, avant de baisser à nouveau dans les années 1950 ;
- enfin, elle a progressé de manière quasi continue entre 1960 et 1985, avant de diminuer légèrement dans la plupart des pays de l’OCDE, sauf en France, où elle fluctue depuis lors autour de 50 % au gré de la conjoncture.
Cette évolution quantitative s’est accompagnée d’une déformation de la structure des dépenses sous les effets conjugués du développement des missions de l’État (notamment des progrès de l’Éducation nationale), de la création de la Sécurité sociale, puis, dans une moindre mesure, de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.. Ainsi, les dépenses régaliennes traditionnelles (diplomatie, défense, police, justice) ne représentent plus qu’un cinquième du budget de l’État, et moins d’un dixième des dépenses publiques contre plus de la moitié au début du XXe siècle. Par ailleurs, les dépenses des administrations de Sécurité sociale, inexistantes il y a un siècle, dépassent celles de l’État depuis 1995.
2. Plusieurs facteurs d’explication
Plusieurs faisceaux d’explications à cette évolution peuvent être avancés.
Tout d’abord, l’économiste allemand Adolph Wagner avait avancé dès la fin du XIXe siècle ("loi de Wagner") que le progrès économique s’accompagnerait d’une hausse de la part des dépenses publiques dans le PIB, en raison du développement de nouveaux besoins pour le bon fonctionnement de l’économie (infrastructures, réglementations, services publics urbains), et de l’importance croissante accordée par la population à l’éducation, la culture, les loisirs, la protection de l’environnement, la santé, et plus généralement, la prévention de tous les risques.
Cette tendance pourrait, par ailleurs, être renforcée par la plus grande faiblesse des "gains de productivité" dans des secteurs comme l’éducation, la santé ou la culture que dans l’industrie, et par l’"effet de cliquet" des dépenses publiques résultant d’une plus grande facilité à augmenter des dépenses et à mettre en place des politiques ou des administrations publiques, qu’à les supprimer. Ainsi, en juillet 1997, un rapport de la Cour des comptes estimait à 90 % les dépenses automatiquement reconduites sur lesquelles le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. n’a pas ou peu d’influence.
Enfin, le ralentissement de la croissance, l’apparition du chômage de masse et la hausse de la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis. ont mécaniquement accru la part dans le PIB des dépenses liées à l’indemnisation du chômage, au soutien de l’emploi et aux intérêts de la dette.
En outre, les politiques d’inspiration keynésienne, consistant à moduler le niveau des dépenses publiques pour agir sur la conjoncture, apparaissent aujourd’hui beaucoup moins efficaces que dans les années 1960. Plusieurs raisons peuvent expliquer cette situation :
- l’ouverture croissante de notre économie, qui réduit l’effet multiplicateur d’un surcroît de dépenses publiques sur l’économie nationale ;
- la libéralisation des marchés de capitaux ;
- l’importance prise par les taux d’intérêt, qui risquent d’être plus élevés avec une hausse des dépenses et des déficits publics ;
- enfin, et surtout, la complexité croissante de notre environnement économique et juridique : le diagnostic de la conjoncture est aujourd’hui difficile, et il faut ensuite plusieurs mois au gouvernement pour prendre une décision et au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. pour voter des crédits supplémentaires. Parfois plusieurs années de procédure (enquêtes d’utilité publique, appels d’offre, etc.) sont nécessaires pour que ces crédits soient effectivement dépensés, quelques fois à contre-temps.
3. La maîtrise des dépenses publiques
Quoi qu’il en soit, l’augmentation de la part des dépenses publiques dans le PIB s’est accompagnée d’une hausse des impôts destinée à les financer et, depuis 1975, de déficits publics récurrents. Ces derniers justifient la mise en oeuvre de politiques de "maîtrise" des dépenses publiques, d’autant plus que les engagements européens de la France contraignent l’évolution des finances publiques (Pacte de stabilité et de croissancePacte de stabilité et de croissanceInstrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d’éviter l’apparition de déficits budgétaires excessifs. Il impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires. de 1997).
En pratique, la maîtrise des dépenses publiques est toutefois difficile. Au cours des années 1990, les efforts ont d’ailleurs moins porté sur les dépenses inefficaces, que sur celles plus faciles à couper ou à reporter, c’est-à-dire les investissements publics, l’aide au développement et les dépenses militaires.
Cela étant, il convient de ne pas perdre de vue que la maîtrise des dépenses publiques ne constitue pas une fin en soi. En effet, dans une démocratie, il appartient aux citoyens, ou à leurs représentants, de déterminer le niveau et la répartition des dépenses publiques correspondant à leurs aspirations, qui peuvent être extrêmement différentes d’un pays à un autre.
mis à jour le 1er 12 2009
