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L’équilibre budgétaire

le 20 05 2016

par

Franck Waserman, professeur à l’université du Littoral-Côte d’Opale


La notion d’équilibre n’a rien d’univoque, et il n’y a rien de plus faux que de la réduire à sa signification comptable, c’est-à-dire l’exacte correspondance entre les recettes et les dépenses. Cette approche de la notion repose sur une conception somme toute simple et mécanique, mais les faits économiques et l’évolution des théories ont montré la pertinence d’une approche dynamique : en effet, comme Keynes l’a expliqué, il peut se produire des situations de déséquilibres structurels de l’économie dans lesquelles le marché ne se fixe plus de lui-même à son point d’équilibre ; le recours à la dépense publique peut alors servir à relancer l’économie, en créant, au besoin, un déficit budgétaireDéficit budgétaireSolde négatif du budget de l’Etat. qui sera utile au retour à l’équilibre du système économique dans son ensemble.

C’est cette approche qui a inspiré les rédacteurs de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances qui disposait en son article premier que « les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent ».

L’équilibre dans la LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances

En 2001, lors de l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) le 1er août, le contexte théorique avait changé, avec une remise en question du keynésianisme et un retour en force du néo-libéralisme. Aussi la référence à cet équilibre économique général a-t-elle été atténuée, sans disparaître complètement, ce qui prouve que la question de l’équilibre ne saurait être tranchée facilement, et qu’en la matière, contrairement aux apparences qui naissent des représentations médiatiques, il n’y a aucune évidence : « Les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. Elles tiennent compte d’un équilibre économique défini, ainsi que des objectifs et des résultats des programmes qu’elles déterminent ».

La LOLF n’a pas non plus fait de référence directe à l’équilibre comptable. L’exigence d’un tel équilibre aurait pour effet de proscrire totalement le déficit, ce qui semble assez illusoire. Cela empêcherait-il l’État d’emprunter et de continuer à s’endetter ? Absolument pas !

Actuellement, l’emprunt de l’État n’apparaît pas comme une ressource dans son budget, ce qui explique que le solde soit systématiquement négatif. Cela se justifie car l’État, souverain dépositaire de la puissance publique, est réputé n’être jamais à court de moyens ni impuissant ; il ne rencontre donc que des problèmes de trésorerie, par définition de court terme, n’ayant pas à figurer au budget.

On pourrait décider de revenir sur ce mythe fondateur de la puissance publique, et soumettre l’État au respect de l’équilibre comptable ; dans ce cas, l’emprunt, qui continuerait de toute façon d’alimenter la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis., figurerait comme une recette afin de les ajuster aux dépenses et d’avoir ainsi deux masses financières d’égale valeur. C’est une confirmation supplémentaire que les affaires d’équilibre sont loin d’être évidentes et que, en toute hypothèse, celui-ci ne saurait résulter des prescriptions normatives, seraient-elles constitutionnelles.

Le respect de l’équilibre réel par les collectivités territoriales

Les collectivités territoriales, quant à elles, sont astreintes au respect de l’équilibre réel, ce qui suppose une double condition :

  • d’abord, les sections de fonctionnement et d’investissement sont toutes les deux en équilibre comptable (la section de fonctionnement ne comportant que des recettes définitives, elle ne peut être équilibrée par l’emprunt) ;
  • ensuite, dans la section d’investissement, le remboursement du capital emprunté est une dépense de haut de bilan, qui doit donc être couverte intégralement par des recettes définitives d’investissement avant de pouvoir budgéter d’autres investissements, éventuellement financés par l’emprunt.

L’emprunt figure donc explicitement au budget, puisqu’il n’y a pas, en matière locale, le même enjeu symbolique que pour l’État. Cela permet d’avoir des budgets locaux équilibrés (comptablement), ne faisant pas apparaître de déficit ; mais cela n’a jamais empêché une collectivité de s’endetter – éventuellement dans des proportions insoutenables.

La question sous-jacente du périmètre de l’action publique et du poids de l’État

La question de l’équilibre n’est, en fait, jamais purement technique (même si cet aspect intervient in fine) et la position que l’on adopte est la plupart du temps une affaire de choix idéologique. La prégnance actuelle du discours sur la réduction du déficit occulte le potentiel véritable problème qu’est la dette publique, en faisant comme si réduire voire supprimer le déficit aurait sur elle des effets systématiques, ce qui est faux ; elle conduit par contre à exercer une réelle pression à la contraction du périmètre d’action de l’État et des autres collectivités publiques. Cette position est parfaitement légitime, si elle est assumée pour ce qu’elle est, et non présentée comme la seule solution technique possible pour garantir la soutenabilité à long terme de nos finances publiques.

Il est bon de rappeler que, depuis 1958, seuls quatre exercices ont été exécutés en équilibre ou léger excédent : 1970, 1972, 1973 et 1974. Cela conduit à fortement relativiser l’impact du déficit sur la soutenabilité des finances, car il y a énormément d’autres paramètres (industriels, monétaires, sociaux, diplomatiques aussi…) susceptibles de peser sur la capacité de financement d’un État.

Au demeurant, les ressources publiques étant, à titre principal, constituées de recettes fiscales prélevées par voie d’autorité, un éventuel excédent, qui signifie qu’on a trop pris sur les ressources des contribuables, est sans doute moins souhaitable qu’un déficit intelligemment employé : la dépense publique est le seul mécanisme libéral, respectueux des libertés individuelles, dont dispose la puissance publique pour prendre en charge ses missions ; mais si elle est légitime à prendre sur les efforts des particuliers pour se financer, la puissance publique dans un État de droit ne saurait, sans se renier, y puiser plus que nécessaire et constituer un excédent budgétaire.

La question de l’équilibre, au-delà de ses aspects techniques, renvoie, entre déficit et excédent, à la détermination du juste poids de l’État et de sa position par rapport à la société civile. La question qui concerne chaque citoyen mérite mieux que les analyses médiatiques parfois rapides, et ne saurait se réduire, en toute hypothèse, aux catégories d’analyse de la pensée économique.

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