L’État et le financement de la protection sociale
Le rôle de l’État dans le financement de la protection sociale en France est particulièrement difficile à appréhender car il répond à des logiques différentes et se matérialise par des flux financiers, en direction des régimes de Sécurité sociale, particulièrement complexes.
Il est néanmoins possible de distinguer six grandes catégories d’"engagements sociaux" de l’État, au titre desquels il participe directement ou indirectement au financement de la protection sociale.
En qualité d’employeur, l’État verse des cotisations aux régimes de Sécurité sociale afin de financer les prestations sociales de ses fonctionnaires. Ces derniers peuvent être affiliés au régime général (comme c’est le cas pour la maladie) ou disposer d’un régime propre. Ainsi, les pensions de retraites des fonctionnaires ne transitent pas par les caisses des régimes de Sécurité sociale, mais sont versées directement par l’État employeur. Les engagements, liés à la qualité d’employeur de l’État, ont représenté 36,6 milliards d’euros en 2001 (dont 11,5 milliards sous forme de cotisations aux régimes sociaux).
En tant que puissance publique, l’État finance une part importante des dépenses de sécurité sociale par l’affectation aux différentes caisses de ressources fiscales. Ces impôts et taxes affectés représentent 87,9 milliards d’euros (hors transfert) en 2001. Parmi ces ressources fiscales, on trouve :
- la CSG, dont une partie du produit (62,6 milliards d’euros en 2001) est affectée à l’assurance maladie, à la politique familiale et au Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ;
- les taxes sur le tabac (8,1 milliards d’euros en 2001) affectées à l’assurance maladie et au Fonds pour la réduction des cotisations sociales (FOREC) ;
- les droits sur les alcools affectés à l’assurance maladie et au FOREC (soit 7,6 milliards d’euros en 2001) ;
- le prélèvement de 2 % sur les revenus des capitaux et des valeurs mobilières (1,8 milliards d’euros en 2001), réparti entre les caisses maladie, familleFamilleGroupe de personnes liées par des liens de filiation et d’alliance., vieillesse, le FSV et le Fonds de Réserve des Retraites (FRR) ;
- la fraction de la TVA versée au régime des exploitants agricoles (0,8 milliards d’euros en 2001).
Par ailleurs, l’État intervient dans le financement des dépenses de protection sociale par le biais de "contributions publiques". Il gère ainsi directement un certain nombre de prestations sociales situées en dehors du champ de la Sécurité sociale proprement dite. Ces prestations, qui relèvent davantage d’une logique de "solidarité", correspondent à trois grands types de dépenses :
- les minima sociauxMinima sociauxPrestations sociales visant à garantir un revenu minimal à une personne en situation de précarité. (versés sous conditions de ressources) : en particulier, le RMI (4,51 milliards d’euros), l’Allocation adulte handicapé (4,1 milliards d’euros) et l’Allocation de parent isolé (0,77 milliards d’euros) ;
- le financement de politiques spécifiques via des Fonds particuliers (essentiellement le Fonds national de l’aide au logement pour 2,77 milliards d’euros et le Fonds national de l’Habitat pour 2,23 milliards d’euros) ;
- depuis 2001, la contribution au fonds de financement de la protection complémentaire de la CMU pour un montant de 890 millions d’euros.
Au total, ces contributions de l’État à la protection sociale ont représenté 15,68 milliards d’euros (hors transferts) en 2001.
L’État concourt également au financement de certains régimes de sécurité sociale, en particulier les régimes de retraite de professions, dont le nombre d’actifs cotisants est très inférieur au nombre de retraités, du fait des évolutions démographiques et des transformations du système productif. L’État verse en effet une subvention d’équilibre aux entreprises ou aux organismes chargés de la gestion de ces régimes : la SNCF (2,2 milliards d’euros), le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l’État (910 millions d’euros), le Budget annexe des prestations sociales agricoles (815 millions d’euros) ou encore l’Etablissement national des invalides de la marine (708 millions d’euros). En 2001, près de 5,71 milliards d’euros de subventions ont ainsi été versés à plusieurs régimes de Sécurité sociale pour pallier les effets de ces déséquilibres démographiques.
En outre, l’État prend directement à sa charge les cotisations sociales de certaines catégories de la population qui sont dans l’incapacité de cotiser par elles-mêmes ou dont il juge plus juste de ne pas leur faire supporter le poids (régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre, cotisations vieillesse des rapatriés et cotisations maladie / maternité des détenus). Au total, ces cotisations se sont élevées à 263 millions d’euros en 2001.
Enfin, l’État compense à la Sécurité sociale le montant des cotisations sociales exonérées décidées au titre de la politique de l’emploi (un peu plus de 3 milliards d’euros ont ainsi été remboursés en 2001). Ces exonérations de cotisations concernent essentiellement :
- les contrats aidés pour 1,8 milliards d’euros ;
- les dispositifs spécifiques aux départements d’outre-mer pour 420 millions d’euros ;
- la politique de zones franches, de revitalisation rurale et de redinamisation urbaine pour 315 millions d’euros ;
- les dispositifs généralisés de baisse des charges pour 233 millions d’euros.
Parmi ces exonérations figurent, également, une partie des incitations à l’aménagement et à la réduction du temps de travailTemps de travailTemps pendant lequel le salarié est à la disposition de l’employeur et doit se conformer à ses directives sans pouvoir vaquer librement à des occupations personnelles., soit 220 millions d’euros au titre de la loi de Robien du 11/06/1996 et 25 millions d’euros au titre de la loi Aubry du 13/06/1998, pour l’année 2001.
Toutefois, les relations entre l’État et la Sécurité sociale se sont progressivement brouillées avec la mise en place de fonds, servant d’intermédiaires pour les flux financiers.
Créé par l’article 5 de la Loi de financement de la Sécurité sociale pour 2000, et mis en place de manière effective en 2001, le FOREC est chargé de compenser les pertes de cotisations subies par les régimes de Sécurité sociale du fait des mesures d’allégement de charges sociales sur les bas salaires, de la réduction négociée du temps de travail et des exonérations de cotisations d’allocations familiales. Son financement est assuré par des impôts et des taxes.
Ainsi en 2001, les dépenses du FOREC s’élèvent à 14,4 milliards d’euros, et sont ventilées comme suit :
- 8,8 milliards d’euros pour les allégements liés aux 35 heures (loi Aubry I, loi Aubry II, extension du dispositif d’aide de la loi Aubry II jusqu’à 1,8 Smic et majorations) ;
- 5,1 milliards pour les autres allégements sur les bas salaires.
Le dispositif de Robien, ainsi que les exonérations famille qui étaient compensées par l’État jusqu’en 2000 sont rentrées dans le champ du FOREC en 2001 (0,5 milliard d’euros).
La composition des recettes du FOREC illustre également l’intrication croissante des relations financières entre l’État et la Sécurité sociale : si les recettes du FOREC se composent en partie d’impôts et de taxes antérieurement affectés au budget de l’État ou nouvellement créés, elles comprennent également des recettes affectées précédemment à la sphère sociale (régime général et FSV). En 2002, cette part de recettes anciennement affectées à la sphère sociale est de 29 % (il s’agit du produit des droits sur alcools, d’une partie des droits tabac, de la taxe prévoyance et de la taxe auto).
La complexité et l’opacité des relations financières entre l’État et la Sécurité sociale sont régulièrement dénoncées par la Cour des Comptes. Le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. a donc décidé de les clarifier en suivant deux grands principes qui seront mis en oeuvre dès 2003 :
- la compensation systématique par l’État de toute nouvelle exonération de charges sociales au détriment de la Sécurité sociale ;
- le remboursement progressif des arriérés de paiement de l’État vis-à-vis des régimes sociaux.
