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Les dépenses d’action sociale des départements depuis 1983

le 18 04 2016

Depuis la loi de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. de 1983 confiant une compétence de droit commun en matière d’aide sociale aux conseils généraux (devenus conseils départementaux en 2013), l’accroissement des dépenses d’action sociale des départements a été très dynamique. Celles-ci ont quintuplé depuis 1985 et progressé de 13,6% entre 2007 et 2011. L’action sociale représente dorénavant le premier poste budgétaire de ces collectivités, avec près de la moitié de leur budget qui leur est consacrée.

Si l’on fait un rapide historique des évolutions des dépenses, on constate qu’elles sont corrélées :

  • aux différentes réformes créant ou modifiant les dispositifs d’action sociale ;
  • à la situation économique qui a un impact sur les flux d’entrée dans des dispositifs attribués sous conditions de ressources (revenu minimum d’insertion - RMI - et revenu de solidarité active - RSA - notamment) ;
  • aux évolutions sociodémographiques : (allongement de la durée de vie, vieillissement de la population…) qui ont une influence sur le nombre de bénéficiaires éligibles aux différents dispositifs (allocation personnalisée d’autonomie - APA- par exemple).

1985-1989 : une bonne maîtrise des effets de la décentralisation de l’action sociale

Entre 1985 et 1989, malgré la mise en œuvre de deux dispositifs importants (la prise en charge des cotisations d’assurance personnelle en 1987 et la mise en place du revenu minimum d’insertion - RMI - en 1989), les dépenses d’action sociale des départements progressent de manière mesurée (3% en moyenne annuelle).

Cette maîtrise est due à la conjonction de deux facteurs :

  • un facteur structurel : les mesures de décentralisation, en rapprochant les financeurs de l’action sociale des bénéficiaires et en donnant de nouvelles responsabilités aux conseils généraux, ont généré des économies par l’optimisation des conditions de fonctionnement des services et l’amélioration du contrôle des aides ;
  • un facteur conjoncturel : les départements bénéficient d’un contexte macro-économique favorable sur cette période, avec une croissance régulière du PIB qui atteint 4,3% en 1988.

Par ailleurs, la création du RMI en 1988 n’a un impact financier pour les départements que sur son volet « insertion », le volet « revenu minimum » est alors financé par l’État.

1990-1996 : une croissance des dépenses liée à l’essor du RMI et à la dégradation de la situation économique

Entre 1990 et 1996, on assiste à l’expansion des dépenses d’action sociale (6,4% en moyenne annuelle).

Elle est due à un double phénomène :

  • la montée en charge du RMI, dont le nombre de bénéficiaires croît très fortement durant cette période ;
  • la dégradation de la situation économique, marquée notamment par la récession de 1993 qui entraîne la progression des budgets dédiés à l’action sociale. Ainsi, hors dépenses liées au RMI, cette progression s’élève à +5,8% en moyenne annuelle.

1997-2001 : une évolution très modérée des volumes d’action sociale

La période 1997-2001 est marquée par un mouvement à la fois d’augmentation et de réduction des dépenses :

  • augmentation des dépenses avec la création de la prestation spécifique dépendance (PSD) ;
  • diminution des dépenses avec la disparition de l’aide médicale générale (AMG) à laquelle se substitue en 2000 la couverture maladie universelle (CMU) financée par l’État. À la suite à la disparition de l’AMG, les dépenses d’action sociale reculent de 9% en 2000.

Ces mouvements contraires se neutralisant, la période 1997-2001 reste marquée par une évolution limitée des dépenses de l’action sociale (+1,6%), qui s’explique en outre par une croissance économique favorable (en particulier en 1998, 1999 et 2000 où elle a été supérieure à 3%).

2002-2004 : création de l’APA et transfert de la gestion du RMI augmentent considérablement les dépenses

Entre 2002 et 2004, le champ des compétences départementales est de nouveau élargi avec la création de l’allocation personnalisée pour l’autonomie (APA) en 2002 et le transfert en 2004 de la gestion des allocations au titre du RMI. En 2004, les dépenses consacrées à l’action sociale bondissent ainsi de 40,7%.

Ces élargissements interviennent dans un contexte d’atonie de la croissance économique (proche de 1% en 2002 et 2003).

Depuis 2005 : les dépenses d’action sociale poursuivent leur hausse

Depuis 2005, les dépenses d’action sociale des départements connaissent un rythme d’évolution soutenu de +5,6 % en moyenne annuelle, proche de celui observé sur la période 1990-1996.

Plusieurs facteurs expliquent ce dynamisme :

  • la forte hausse des dépenses consacrées aux personnes handicapées, en lien avec la création de la prestation de compensation du handicap (PCH) ;
  • la poursuite de la montée en charge des dépenses au titre de l’APA, malgré un léger tassement de l’évolution du poste ;
  • les évolutions des dépenses au titre du RSA/RMI qui ont connu une hausse en raison de la conjoncture économique défavorable ;
  • la mise en œuvre de nouvelles obligations dans le domaine de la famille et de l’enfance avec la loi de protection de l’enfance.

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