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La gestion par la performance dans l’administration

le 12 06 2013

La LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances a modifié en profondeur les modes de gestion de l’État en passant d’une logique de moyens à une logique de résultats. Pour cela, elle prévoit une présentation des crédits selon une nouvelle nomenclature, faisant référence à la finalité des dépenses, et des règles de gestion donnant une très grande liberté aux gestionnaires. Dès lors,sont soulevées des questions relatives à l’exercice de la responsabilité dans l’administration.

Objectifs et indicateurs de l’action publique

La nomenclature en missions, programmes et actions apporte un gain en termes de lisibilité de l’action publique : elle permet de connaître les moyens affectés par l’État aux politiques qu’il conduit. La nomenclature précédente organisait les crédits par nature de dépenses (fonctionnement, investissements, etc.) et par ministères. Seuls quelques agrégats budgétaires donnaient une information sur les crédits affectés à des ensembles administratifs cohérents.

En regard des crédits, la LOLF prévoit un dispositif de définition et de suivi de stratégie de l’action publique : pour chaque programme, un projet annuel de performance définit des objectifs, dont la réalisation est mesurée par des indicateurs. À l’issue de l’exercice, le rapport annuel de performance mentionne les résultats. Ces documents sont annexés au projet de loi de financesLoi de financesLoi qui détermine, pour un exercice (une année civile), la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte. de l’année, comme au projet de loi de règlementLoi de règlementType de loi de finances qui arrête, chaque fin d’année budgétaire, le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État, ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget, fixe le résultat budgétaire, décrit les opérations de trésorerie., et servent de base au travail de contrôle du ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat.. Avec l’aide de la Cour des comptes, les parlementaires sont désormais en mesure de vérifier la formulation des stratégies, la pertinence des objectifs au regard de l’attente des citoyens, des usagers et des contribuables et de constater l’évolution des indicateurs.

Ces objectifs permettent d’aborder l’action publique de différents points de vue :

– par son efficacité socio-économique : par exemple, la réponse aux besoins de qualification supérieure, mesurée par le taux d’insertion des jeunes diplômés trois ans après leur sortie de formation initiale ;

– par la qualité du service rendu à l’usager : par exemple, l’accroissement de l’effectivité et de la qualité des décisions prises au sein des maisons départementales des personnes handicapées, mesuré par le délai moyen de traitement des dossiers déposés auprès de celles-ci ;

–  par l’efficience de la gestion : par exemple, le coût kilométrique de construction des routes permet de mesurer l’objectif de réalisation au meilleur coût des projets.

Le couple liberté/responsabilité

Chaque programme est dirigé par un responsable de programme, chargé de son animation et responsable de l’atteinte des objectifs fixés, sous l’autorité du ministre. Afin de lui donner les moyens d’accomplir cette mission, la LOLF lui accorde une très grande liberté de gestion en lui permettant de redéployer à sa guise les crédits dont il dispose à l’intérieur du programme, avec comme seule limite de ne pas dépasser le plafond fixé pour les dépenses de personnel, et à la condition de rendre compte précisément de sa gestion à la fin de l’exercice.

Le responsable de programme répartit ses crédits en budgets opérationnels de programme (BOP), élaborés au niveau pertinent de l’action publique (région, département, inter-régions, etc), et dont le nombre est compris entre 1 500 et 2 000. Il fixe à chaque responsable de BOP ses propres objectifs et organise un système de compte-rendu lui permettant de piloter son programme. Ces objectifs, les indicateurs et les cibles de résultat doivent s’adapter au contexte de chaque BOP et correspondre à la réalité des leviers d’action mobilisables par le responsable du BOP. On peut aussi y adjoindre des objectifs intermédiaires, de production, d’activité ou de moyens, concourant à la réalisation des objectifs stratégiques du programme.

À son tour, le responsable de BOP répartit les moyens dont il dispose entre les différentes unités opérationnelles (UO), placées sous l’autorité d’un ordonnateur, qui mettent en œuvre les activités définies dans le BOP.

Chaque BOP est composé :

– d’un volet performance (déclinaison des objectifs et des indicateurs) associé à une programmation des activités à réaliser pour l’atteinte des résultats attendus ;

– d’un budget prévisionnel en autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP), comportant, pour la masse salariale, un schéma d’emplois en équivalents temps plein travaillés (ETPT), indicatif s’inscrivant dans le plafond limitatif du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. concerné ;

– d’un schéma d’organisation financière (SOF) détaillant la répartition des activités programmées et du budget prévisionnel associé entre les unités opérationnelles rattachées au BOP.

Cette responsabilisation assortie d’une plus grande latitude d’utilisation des moyens visait à permettre une amélioration de la gestion publique :

– en rapprochant les décisions de gestion du niveau pertinent ;

– en donnant plus de souplesse dans la gestion des crédits ;

– en intéressant les gestionnaires aux économies réalisées, et donc en favorisant l’optimisation du travail, en faisant bénéficier les agents des gains de productivité et en enrichissant le dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale. au plan local.

Toutefois, les effets attendus ont été limités par :

– la contrainte budgétaire croissante, limitant la marge de manœuvre des gestionnaires ;

– la limitation, en pratique, de la possibilité pour les gestionnaires de recourir à la fongibilité asymétrique ;

– les rigidités induites par le cloisonnement des crédits au niveau déconcentré, en dépit de la mutualisation partielle des moyens mise en œuvre dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de l’avis préalable donné par les préfets sur chaque BOP relevant de son champ de compétence, destiné à harmoniser l’action déconcentrée de l’État.

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