Les grandes phases d’évolution des finances publiques de l’Antiquité à la Révolution française
le 25 04 2008
Les Romains avaient commencé à organiser leurs finances publiques en centralisant les recettes de l’État au sein du fiscus (Trésor impérial) et de l’aerarium (Trésor de l’État romain). Les rois francs récupèrent le fruit des impôts romains, puis progressivement ces produits sont éclatés entre les seigneurs féodaux et le Trésor public se privatise. Avec les croisades revient l’idée de recettes royales. Puis, tout au long de la monarchie, le pouvoir royal est confronté à la même difficulté : il lui faut trouver les moyens de financer son action. Dès lors, il doit lever l’impôt et s’organiser pour gérer ses dépenses.
1. Lever l’impôt
Longtemps, le roi ne dispose que des ressources ordinaires tirées de son domaine (ex : cens, revenus fonciers). Mais l’augmentation des charges – la guerre de Cent ans marquant un tournant – contraint le monarque à chercher de nouvelles recettes et donc à lever des impôts. Ils servent essentiellement à la couverture des dépenses extraordinaires : la guerre.
Lever l’impôt suppose un dialogue avec le peuple afin d’éviter les révoltes fiscales. Cependant, la monarchie française se bat du XIIIe au XVIIIe siècles contre l’affirmation d’un consentement préalable et annuel de l’impôt par une assemblée, préférant un dialogue ponctuel, voire son absence, avec les États généraux (assemblée représentant les trois ordres du royaume : clergé, noblesse, tiers état). Ceux-ci se réunissent, pour la première fois, sous Philippe le Bel, en 1302. Pendant la guerre de Cent ans, ils autorisent plusieurs impôts (aides, gabelle, traites, taille). D’abord provisoires, ils deviennent progressivement permanents. Ainsi, à partir de 1439, les États généraux réunis à Orléans autorisent la permanence de la taille destinée à financer une armée également permanente. Au lieu du consentement régulier des États, le roi affirme, à partir de Charles VII, le droit royal d’imposer.
La monarchie souffre néanmoins d’un morcellement du pouvoir fiscal, lui même affaibli faute de consentement légitime. Dès lors que les besoins ne cessent de croître, les ressources fiscales viennent à manquer et le pouvoir royal ne parvient pas à réformer le système, se heurtant à l’hostilité des parlements de Paris et de province et évitant de réunir les États généraux à partir de 1614.
Le refus par le parlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. de Paris de la réforme fiscale de 1787 accélère la convocation des États généraux en 1789. Dès le 17 juin, l’Assemblée nationale déclare nuls et illégaux tous les impôts existants, puisque établis sans le consentement de la Nation. Le 23 juin 1789, Louis XVI accepte que toute création ou prorogation fiscale soit désormais soumise au consentement des députés de la Nation. Ce pouvoir reste par la suite aux assemblées élues. Les révolutionnaires suppriment d’abord les impôts indirects, considérés comme injustes et nocifs au développement économique, avant de les rétablir sous le Directoire, et créent des impôts directs (ancêtres des « quatre vieilles »). Ils établissent également, par le suffrage censitaire, un lien entre fiscalité et citoyennetéCitoyennetéLien social établi entre une personne et l’État qui la rend apte à exercer l’ensemble des droits politiques attachés à cette qualité sous réserve qu’elle ne se trouve pas privée de tout ou partie de cet exercice par une condamnation pénale (privation de droits civiques). Juridiquement, un citoyen français jouit de droits civils et politiques et s’acquitte d’obligations envers la société..
2. Financer les dépenses
Sous l’Ancien Régime, la dépense commande la recette. Cependant, les recettes fiscales ne parvenant pas à couvrir les besoins croissants de la monarchie, le roi doit s’endetter, au point qu’à la fin de l’Ancien Régime les intérêts de la dette représentent la moitié des dépenses de l’État. Pour faciliter le remboursement de sa dette, mais aussi pour des raisons de trésorerie, le monarque a recours à la dévaluation de la monnaie, puis tente de créer de la monnaie grâce à de nouvelles techniques comme la monnaie fiduciaire. La Révolution, héritière des dettes de la monarchie et prise dans les mêmes difficultés fiscales, essaie de créer des assignats garantis par les biens nationaux, en réalité d’une valeur huit fois plus élevée. La Révolution ouvre aussi le premier livre de la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis. afin d’en centraliser la tenue. Pour autoriser ces dépenses, le roi se dote de documents prévisionnels, qui se perfectionneront pour donner le budget. L’état de finances est adopté par le conseil royal des Finances. À partir de 1789, l’assemblée approuve chaque année les recettes et les dépenses.
3. Créer l’appareil administratif financier
Qu’il s’agisse de collecter les impôts ou de payer les dépenses, la monarchie doit se doter d’un appareil administratif pour gérer les finances publiques. Jusqu’à la monarchie absolue, les décisions successives des rois accroissent l’efficacité du système. Alors que depuis Philippe Auguste la gestion des finances royales était confiée aux Templiers, au XIVe siècle, le roi tente de se doter d’instruments à sa main. Après le renvoi des Templiers, Philippe le Bel crée des receveurs chargés d’encaisser les recettes et de payer les dépenses. À partir de 1323, ces agents doivent prêter serment devant les chambres des comptes, qui les contrôlent. À la fin du Moyen Âge, le roi se dote d’un appareil administratif qui ne cesse ensuite de se développer. En matière fiscale, Jacques Cœur sépare dès 1439 les ordonnateurs – chargés d’établir l’assiette – et les comptables – compétents pour le recouvrement. Louis XI s’appuie sur l’appareil administratif pour accroître la centralisation et la puissance de l’État. Il nomme des généraux de finances chargés de gérer les dépenses et les recettes extraordinaires, et établit le premier document budgétaire : l’état au vrai. François Ier crée une caisse centrale des recettes, placée sous la responsabilité du trésorier de l’épargne. En 1562, apparaît le titre de surintendant des finances. Chargé notamment du domaine royal, il permet de déléguer une partie des compétences financières du roi. La procédure budgétaire annuelle se précise, avec des documents de prévision et d’exécution budgétaires. À partir de Louis XIV, ce mouvement liant extension des pouvoirs financiers et affirmation du pouvoir royal se rompt en raison de la crise financière de la monarchie. Colbert, malgré ses réformes, doit déléguer à la ferme générale le recouvrement des recettes – le trésor public ne sera à nouveau centralisé qu’à la veille de la Révolution.
