La politique budgétaire| vie-publique.fr | Repères | Découverte des institutions

Imprimer

La politique budgétaire

le 12 06 2013

La politique budgétaire constitue, avec la politique monétaire, l’un des principaux leviers de la politique économique de l’État. Elle consiste à utiliser certains instruments budgétaires (dépenses publiques, endettement public, prélèvements fiscaux) pour influer sur la conjoncture économique.

Jusqu’à la crise des années 1930, la gestion des finances publiques a eu pour principal objectif d’assurer le financement des services publics. Le volume des dépenses de l’État n’était alors pas considéré comme une variable susceptible d’influencer le niveau d’activité de l’économie.

L’analyse de l’économiste britannique John Maynard Keynes a modifié cette conception en soulignant l’impact de la politique budgétaire sur le niveau d’activité économique d’un pays. Par conséquent, la plupart des pays développés ont mené depuis les années 1930 des politiques de relance budgétaire lors des périodes de récession ou de moindre croissance.

À compter de la crise consécutive au choc pétrolier de 1973, les théoriciens néoclassiques ont cependant souligné les limites de la politique budgétaire et, notamment, les effets néfastes des déficits et de la dette publiqueDette publiqueEnsemble des dettes de l’Etat résultant des emprunts que ce dernier a émis ou garantis..

Les stabilisateurs budgétaires automatiques

Les recettes et les dépenses publiques exercent spontanément une action contra-cyclique sur l’activité économique, c’est-à-dire d’atténuation des aléas de la conjoncture économique.

En effet, si une grande partie des dépenses publiques sont indépendantes des variations à court terme de l’activité économique (ex : les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires), certaines d’entre elles sont, en revanche, mécaniquement liées à la conjoncture. C’est notamment le cas des dépenses d’indemnisation du chômage ou des prestations sociales versées sous condition de ressources, qui augmentent quand l’activité économique se dégrade. On considère ainsi que l’élasticité des dépenses publiques à la conjoncture est comprise entre 0,1 et 0,3, autrement dit, les dépenses publiques ont tendance à augmenter spontanément de 0,1 à 0,3 point lorsque la croissance ralentit d’un point.

Lorsque l’activité économique ralentit, les dépenses publiques ont tendance à s’accélérer tandis que les entrées de recettes ralentissent mécaniquement, ce qui provoque une détérioration du solde budgétaire. La détérioration de l’activité économique provoque alors un transfert de revenus des administrations publiques vers les ménages et les entreprises, ce qui atténue mécaniquement l’effet du ralentissement économique sur les revenus de ces derniers.

À l’inverse, en période de forte expansion économique, les prélèvements fiscaux et sociaux augmentent mécaniquement, tandis que les dépenses diminuent, ce qui a tendance à freiner la croissance de la demande intérieure.

Par conséquent, les recettes et les dépenses publiques fonctionnent comme des "stabilisateurs automatiques" puisqu’elles contribuent à amortir les variations conjoncturelles de l’activité économique. Cependant, ce mécanisme de stabilisation automatique ne fonctionne pleinement que si les ménages et les entreprises ne modifient pas leur comportement de consommation, et si les taux d’intérêt ne sont pas affectés par la croissance de la dépense publique en période de récession.

Les politiques budgétaires volontaristes

En cas de forte dégradation de la conjoncture économique, les gouvernements peuvent être tentés de mener une politique budgétaire volontariste. Une telle politique consiste à soutenir l’activité économique à court terme, en faisant jouer le "multiplicateur keynésien".

On appelle "multiplicateur keynésien", le mécanisme macroéconomique mis en évidence par Keynes, qui permet de compenser la faiblesse des dépenses privées par un accroissement des dépenses publiques. En effet, une augmentation des dépenses publiques engendre des revenus supplémentaires qui sont pour partie consommés, pour partie épargnés, et pour partie récupérés par les administrations publiques sous la forme d’impôts et de cotisations sociales. Or, la partie de ces revenus supplémentaires qui est consommée vient nourrir la demande intérieure adressée aux entreprises. Ces dernières peuvent dès lors augmenter leurs investissements, leurs emplois, et distribuer des revenus supplémentaires. Le surcroît de dépenses publiques provoque par conséquent un effet cumulatif (un effet multiplicateur) qui stimule d’autant plus l’activité économique que les revenus sont peu épargnés, peu imposés, et que la demande de consommation s’adresse principalement aux entreprises nationales.

Les gouvernements peuvent également soutenir l’activité en réduisant les charges fiscales et donc en augmentant le revenu des personnes privées. Cette politique stimule l’activité économique, mais dans une moindre proportion que la dépense publique, car une partie de ce revenu supplémentaire est immédiatement épargnée par les ménages et les entreprises.

Les limites de la politique budgétaire

Une politique budgétaire volontariste peut néanmoins avoir des effets défavorables sur l’activité économique. C’est d’ailleurs en raison de ces effets défavorables qu’elle tend aujourd’hui à être de plus en plus critiquée.

– Ainsi, les besoins de financement liés à l’accroissement des dépenses publiques provoquent généralement une hausse des emprunts de l’État et, du fait de cette demande supplémentaire adressée aux marchés de capitaux, des taux d’intérêt. Or, cette hausse des taux décourage une partie des achats des consommateurs financés par l’emprunt, et réduit les investissements des entreprises, lorsque leur rentabilité est insuffisante au regard du coût de financement par l’emprunt.

– De plus, la demande supplémentaire permise par l’augmentation des dépenses publiques doit s’adresser en priorité aux producteurs nationaux. Or, compte tenu de l’ouverture croissante des économies, l’effet du "multiplicateur keynésien" s’est réduit au cours des dernières décennies profitant désormais davantage aux producteurs étrangers.

– Par ailleurs, l’accumulation des déficits budgétaires vient gonfler l’encours de dette publique et augmente les charges futures de l’État. Or, plus un État est endetté, plus la charge de cette dette est élevée. Celle-ci pèse d’autant plus sur son budget qu’un niveau de dette important entraîne des taux d’intérêts élevés lorsque l’État veut contracter de nouveaux emprunts. À terme, le poids de la dette peut ainsi devenir insoutenable par rapport au niveau des recettes de l’État.

– En outre, les délais liés à la prise de décision politique font que les effets de la politique budgétaire peuvent être inadaptés à la conjoncture au moment où ils affectent les décisions des agents économiques.

– De plus, certaines dépenses publiques sont particulièrement rigides, et donc, difficilement réversibles en cas de retournement de la conjoncture.

– Enfin, en théorie, les politiques budgétaires nationales demeurent le principal instrument pour faire face à des chocs économiques ponctuels, car les gouvernements nationaux ne peuvent plus recourir à la politique monétaire pour influer sur les variations de la conjoncture économique dans le cadre de l’Union économique et monétaire (UEM). Mais, en réalité, les contraintes fixées par le traité de Maastricht et le pacte de stabilité et de croissancePacte de stabilité et de croissanceInstrument dont les pays de la zone euro se sont dotés afin de coordonner leurs politiques budgétaires nationales et d’éviter l’apparition de déficits budgétaires excessifs. Il impose aux États de la zone euro d’avoir à terme des budgets proches de l’équilibre ou excédentaires. limitent l’utilisation de la politique budgétaire, en fixant un seuil maximal de déficit des administrations publiques à 3 % du PIB en cas de ralentissement de la croissance. Cette mesure se justifie par la volonté d’éviter qu’un pays fasse porter les effets négatifs de sa politique budgétaire (hausse des taux d’intérêts et du taux de change de l’euroEuroMonnaie unique de plusieurs Etats membres de l’Union européenne qui forment la zone euro.) sur l’ensemble des pays de l’UEM.

La crise des dettes souveraines dans les États membres de la zone euro souligne l’importance des contraintes en matière de politique budgétaire, dans un contexte ou les États ne peuvent plus faire usage de la politique monétaire. Alors que plusieurs pays ont perdu leur crédibilité budgétaire (qui s’est traduite par des hausses considérables de taux d’intérêt demandées par les marchés pour acquérir des titres de leur dette), ils ne peuvent la retrouver que de deux manières :

– soit en abandonnant une partie de leur souveraineté budgétaire dans le cadre d’un fédéralisme accru (mise en commun de tout ou partie de la dette souveraine des États de la zone euro, accroissement des transferts financiers entre États) ;

– soit en mettant en œuvre des politiques de réduction des déficits rendues crédibles par l’édiction de règles de disciplines très contraignantes.

C’est cette seconde option qui a été privilégiée ; or, les ajustements de la politique budgétaire intervenant dans un contexte économique déjà déprimé, on constate dans certains pays (et tout particulièrement en Grèce) que la politique de réduction du déficit entraîne une diminution de la croissance et des recettes fiscales, qui tend à accroître ce déficit (effet inverse du multiplicateur keynésien).

Faute de volonté politique d’une mise en commun accrue des ressources au sein de la zone euro, les États européens sont contraints de trouver une voie étroite permettant à la fois de soutenir la croissance et de restaurer leur crédibilité budgétaire afin de bénéficier de taux d’intérêts peu élevés. Plusieurs ont donc mis en œuvre des politiques de réformes structurelles visant à retrouver une crédibilité budgétaire vis-à-vis de leurs créanciers, tout en ayant, à court terme, un impact limité sur la croissance économique.

Rechercher