La réforme du contrôle administratif financier déconcentré de 1996 | vie-publique.fr | Approfondissements

La déconcentrationDéconcentrationDélégation de moyens et de pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat. administrative engagée par les gouvernements français successifs pour accompagner le mouvement de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. a entraîné une profonde transformation du contrôle financier de l’État.

Le contrôle financier de l’État avant 1996

On appelle "contrôle financier de l’État" le contrôle administratif exercé a priori par les contrôleurs financiers sur les finances publiques, afin de vérifier la disponibilité des crédits ainsi que la régularité des propositions de dépenses publiques au moment de leur engagement par les gestionnaires publics.

Au niveau de chaque ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre., ce contrôle est assuré par un service dont le chef est nommé par le ministre des Finances. Ce service doit apposer un visa préalable sur les actes portant engagement de dépenses, ainsi que sur les ordonnances de paiement ou de délégation.

Avant la réforme de 1996, le rôle de contrôleur financier de l’État au niveau local était confié au trésorier payeur général (TPG) du département. Il s’agissait d’éviter que les dossiers concernant les dépenses déconcentrées ne remontent systématiquement à Paris. Cependant, ce contrôle ne produisait pas de visa mais un simple avis, que le préfet pouvait ignorer. Par ailleurs, il ne portait pas sur les actes de recrutement et de gestion du personnel. Enfin, avec le développement de la déconcentration, le contrôle existant s’avérait à la fois trop formel dans ses procédures et incomplet quant à sa portée et à son champ d’application.

Le contrôle financier de l’État, au niveau central, a été profondément remanié dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances en 2005. L’esprit de cette réforme a consisté, d’une part, à supprimer tout visa a priori des actes, sauf ceux qui présentent un enjeu budgétaire fort (dont la liste figure dans un protocole adapté à chaque ministère) et, d’autre part, à repositionner le contrôle financier central vers le conseil aux gestionnaires dans la préparation budgétaire et le suivi de l’exécution, notamment en analysant les déterminants de la dépense et les risques budgétaires. Le contrôle financier, désormais appelé contrôle budgétaire et comptable ministériel, s’intègrera aux départements comptables ministériels mis en place dans chaque ministère.

Enjeux et objectifs de la réforme de 1996

La déconcentration du contrôle financier a été annoncée par le Comité interministériel de Troyes le 20 septembre 1994 et a été organisée par le décret no 96-629 du 16 juillet 1996.

Cette réforme poursuivait deux objectifs :

• assurer une plus grande maîtrise des dépenses publiques et une plus grande cohérence du système d’engagement de la dépense au sein des administrations centrales ou déconcentrées de l’État, en créant un corps de contrôleurs financiers au niveau régional ;
• poursuivre le processus de déconcentration administrative, en rapprochant les décisions et en raccourcissant les délais de transmission.

Elle est intervenue à une période où la France devait maîtriser ses finances publiques afin de respecter les critères de convergence fixés par le traité de Maastricht, et où le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. avait décidé de déconcentrer la gestion des crédits dans le cadre de "contrats de service".

La méthode employée pour mettre en oeuvre cette réforme a été originale, puisque celle-ci a d’abord fait l’objet d’une expérimentation dans les régions Aquitaine et Champagne-Ardennes à partir de 1995, avant d’être étendue à huit régions supplémentaires dès 1996, puis généralisée en 1997.

Contenu de la réforme

Désormais, le contrôle financier déconcentré de l’État est confié au trésorier payeur général (TPG) de la région, assisté par un fonctionnaire représentant la Direction du budget du ministère des Finances et disposant d’une délégation de signature. Les TPG de département bénéficient quant à eux d’une compétence déléguée pour ce qui est de leur ressort territorial.

L’article 2 du décret du 16 juillet 1996 distingue deux types de contrôle, selon la nature des dépenses :

• le visa individuel, qui constitue le contrôle le plus complet (exercé par exemple sur les dépenses relatives à des marchés publics) ;
• l’engagement global, qui consiste à apposer un visa sur un engagement comptable global puis à analyser le compte rendu de gestion de l’opération.

Ce nouveau dispositif permet :

• d’élargir le champ du contrôle aux actes déconcentrés de gestion du personnel de la Fonction publique et aux services industriels de l’armement ;
• de limiter le nombre de visas et d’assouplir les procédures, en proportionnant le contrôle à la mesure de l’enjeu juridique et financier de la dépense proposée. L’intensité des contrôles peut ensuite être modulée en fonction de la qualité de la gestion ;
• de responsabiliser les gestionnaires en les incitant à développer des outils de gestion efficaces et une bonne évaluation de leurs dépenses.

Le contrôle financier se trouve délocalisé dans une structure (le trésorier payeur général) relevant de la Direction générale de la comptabilité publique, mais la mise en oeuvre effective du contrôle repose sur la Direction du budget, dont dépendent les contrôleurs financiers et la structure de coordination du contrôle financier établie auprès du TPG.

La mise en place d’un nouvel outil informatique : la "nouvelle dépense locale"

Le succès de la réforme repose notamment sur l’efficacité de l’outil informatique intitulé "nouvelle dépense locale" (NDL) qui doit permettre une articulation complète entre la comptabilité de l’ordonnateur (agent détenant le pouvoir de créer une dépense publique et de constater les créances de l’État) et celle du comptable (agent chargé de recouvrir les recettes, de payer les dépenses et de gérer la trésorerie publique, à savoir le TGP), ainsi que l’intégration du contrôle financier dans un circuit continu de la dépense. Le succès de la réforme repose, d’une manière plus générale, sur une coopération efficace entre les contrôleurs et les ordonnateurs, en particulier les services préfectoraux.

La création d’un système informatique commun à l’ordonnateur, au contrôleur et au comptable doit en effet permettre d’améliorer le dialogue de gestion, puisque ce dernier s’appuie désormais sur des outils de gestion et d’analyse partagés par les différents acteurs de la chaîne de la dépense publique. Ainsi, la restitution des informations est meilleure et l’ordonnateur peut solliciter facilement des conseils de son contrôleur avant de lui soumettre formellement une proposition de dépense. À la relation contrôleur-contrôlé se substitue peu à peu une relation contractuelle privilégiant le dialogue.

Au total, l’une des grandes réussites de cette réforme aura été la rationalisation du système de dépense publique déconcentrée, qui a permis la mise en oeuvre de contrôles efficaces et continus, ainsi qu’une accélération du système d’engagement et de liquidation des dépenses grâce à la mise en oeuvre de l’outil informatique "nouvelle dépense locale" (NDL). Ainsi, la réforme du contrôle financier contribue efficacement à la modernisation de la gestion au sein des administrations.