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Abrogation et retrait des actes administratifs unilatéraux

le 19 08 2013

L’abrogation et le retrait sont deux procédures entraînant la disparition des actes administratifs unilatéraux (AAU) concernés, en dehors du cas où l’acte est affecté d’un terme (date) à l’échéance duquel il disparaît ou de celui où l’acte fait l’objet d’une annulation devant le juge.

Le débat sur l’abrogation et le retrait des AAU est essentiel car il pose une question majeure au droit administratif : faut-il privilégier la légalitéLégalitéQualité de ce qui est conforme à la loi ou la sécurité juridique ? Autrement dit, peut-on avoir recours au retrait – c’est-à-dire à l’annulation d’un acte administratif en faisant disparaître tous ses effets, y compris passés – ou l’abrogation – annulation d’un acte administratif pour l’avenir seulement – sans difficulté ? Faut-il au contraire les réserver à des hypothèses exceptionnelles ?

Dans les deux cas, on distingue l’abrogation ou le retrait d’actes réguliers ou irréguliers et d’actes créateurs de droits ou non.

L’abrogation des actes administratifs unilatéraux

L’abrogation consiste en une sortie de vigueur de l’acte mettant fin à son existence à l’avenir, mais sans remettre en cause les effets indirects produits antérieurement lors de son application. Elle met donc fin simplement à l’application de l’acte.

L’abrogation se présente sous deux formes : elle peut être expresse et se manifeste dans ce cas par un acte contraire ou tacite (ex : un permis de construire est caduc si la construction n’est pas entreprise dans un délai de deux ans).

Les autorités administratives ne sont pas totalement libres d’abroger leurs actes. Pour les actes non créateurs de droits, l’administration est libre de les abroger à tout moment, sans aucune condition de légalité et pour simple opportunité. En effet, cette décision ne porte pas atteinte aux administrés. En revanche, pour les actes créateurs de droits, seule leur illégalité peut justifier une abrogation.

Par ailleurs, l’administration peut être tenue d’abroger un acte. Ainsi, lorsqu’un changement de circonstances de droit ou de fait vient affecter un acte administratif réglementaire, l’administration peut être tenue de l’abroger (arrêt du Conseil d’État-CE, Sect., 10 janvier 1930, Despujol). Une véritable obligation existe d’abroger un acte réglementaire devenu illégal à la suite notamment de l’intervention d’un acte de droit de l’Union européenne (règle posée par CE, Ass., 3 février 1989, Compagnie Alitalia).

Le retrait des actes administratifs unilatéraux

Le retrait d’un AAU est l’opération par laquelle il est mis fin aux effets d’un acte à partir du moment où il est intervenu. Il est rétroactif comme l’annulation contentieuse d’un acte par le juge. L’acte est donc censé n’avoir jamais existé.

Le régime du retrait varie selon les actes. S’agissant des actes non créateurs de droits, le retrait est possible que l’acte soit régulier ou non. Ainsi, pour les actes frauduleux, la règle est claire. Un acte obtenu par fraude, dans l’intention délibérée de tromper l’administration, n’est pas créateur de droit. C’est pourquoi il peut être retiré à tout moment, tout comme un acte inexistant (CE, 29 novembre 2002, Assistance publique–Hôpitaux de Marseille). La question est plus sensible pour les actes créateurs de droits. Dans ce domaine, la jurisprudence était fixée depuis très longtemps. En effet, traditionnellement, le retrait ne pouvait intervenir qu’à deux conditions : que l’acte soit illégal et que le retrait intervienne durant le délai du recours contentieux. Ces deux conditions avaient été posées par l’arrêt Dame Cachet du Conseil d’État du 3 novembre 1922.

Après une longue évolution, les règles de retrait ont connu un tournant jurisprudentiel. L’arrêt du Conseil d’État Ternon , en date du 26 octobre 2001, est venu rompre avec la jurisprudence Dame Cachet en procédant au découplage du retrait et du délai de recours contentieux. Cet arrêt essentiel affirme : « l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision ».

Le délai de retrait se différencie désormais de celui du recours, aussi bien par sa durée (quatre mois au lieu de deux) que par son point de départ (la date d’adoption de la décision au lieu de la formalité de publicité dont celle-ci doit faire l’objet). L’idée de cette jurisprudence est de préserver la légalité, dès lors que l’administration ne dispose que de quatre mois pour retirer l’acte irrégulier, à l’expiration desquels il devient définitif.

Il convient toutefois de préciser que l’arrêt Ternon réserve l’hypothèse de dispositions législatives ou réglementaires contraires, qui prévoiraient une autre règle. C’est ainsi qu’une loi du 13 juillet 2006 a prévu que les autorisations d’urbanisme échapperaient à la jurisprudence Ternon.

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