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L’avenir de l’institution parlementaire

le 30 05 2006

L’antiparlementarisme ne constitue pas une chose nouvelle en France. Le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. siègea ainsi souvent au banc des accusés au cours de l’histoire, alors même que sa création, puis les conditions démocratiques de son élection, ont été le résultat de luttes longues et difficiles.

Depuis 1962, cependant, la question de l’avenir de l’institution parlementaire a gagné des arguments. Ainsi, en 1967, André Chandernagor écrivait son ouvrage "Le Parlement pour quoi faire ?", inaugurant une importante production littéraire sur l’utilité du Parlement, celle du Sénat, le rôle des parlementaires, leurs rapports avec le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., le déclin de la loi, la crise de la représentation.

En réalité, si les critiques trouvent leur origine dans les institutions de la Vème République ainsi que dans leur évolution, il n’en reste pas moins que le Parlement demeure une institution vivante, qui sait évoluer, et occupe une place irremplaçable dans notre système démocratique.

La Constitution de 1958 a été construite sur une revalorisation des pouvoirs de l’exécutif et un encadrement strict du Parlement. Ainsi, alors que celle de 1946 plaçait les dispositions relatives au Parlement au titre II, il faut attendre le titre IV pour les trouver dans le texte de 1958, derrière le Président de la République et le Gouvernement. Ce dernier dispose de nombreux moyens pour organiser les débats parlementaires, peser sur eux et emporter une décision finale. De même, le Gouvernement est le lieu quasi exclusif d’initiative des lois, les propositions de loi ne représentant que le dixième des textes adoptés chaque année par le Parlement.

D’autres facteurs institutionnels sont venus accentuer cette position défavorable du Parlement. Avec l’élection au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct du Président de la République, le Parlement s’est vu privé à partir de 1962 du monopole de la représentation nationale. De plus, la construction européenne est venue affaiblir sa mission principale de confection de la loi ; des pans entiers du domaine législatif échappent désormais au législateur national pour échoir aux instances européennes. Enfin, la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. accentue ce double processus de perte de pouvoirs et de contestation de légitimité : les élus municipaux, départementaux, régionaux, désignés au suffrage universel direct, exercent des pouvoirs croissants, gèrent des budgets très importants et apparaissent comme des interlocuteurs plus proches des citoyens et dotés de moyens plus efficaces que les parlementaires.

Cette évolution institutionnelle s’est doublée d’un contexte politique lui aussi défavorable au Parlement avec l’apparition, à partir de 1962, du fait majoritaire. Le Gouvernement ne dépend plus de sa majorité, mais lui impose ses décisions. Le Parlement court alors le risque de devenir, dans ces conditions, une chambre d’enregistrement de décisions prises ailleurs : au Gouvernement, dans les partis politiques, etc. Il ne bénéficie plus de la primeur des annonces gouvernementales, les parlementaires découvrant dans la presse ce qui leur sera présenté plus tard. D’autres éléments politiques jouent en ce sens : critique de l’absentéisme des élus et du cumul des mandats, scandales, image de parlementaires représentants d’intérêt sectoriels ou locaux plus qu’élus de la Nation toute entière. La cohabitation n’a pas vraiment modifié ces données, puisque, dans ces périodes, le Gouvernement a plus que jamais besoin d’une Assemblée nationale en mesure d’adopter ses décisions sans opposition.

Ce panorama connaît cependant des évolutions profondes qui viennent conforter voire accroître la place du Parlement dans les institutions et la vie démocratique.

Tout d’abord, plusieurs réformes constitutionnelles ont rééquilibré les pouvoirs entre l’exécutif et le législatif afin de donner plus de poids à ce dernier : la possibilité pour 60 députés ou 60 sénateurs de saisir le Conseil constitutionnel (1974), la consultation du Parlement sur les actes communautaires relevant du domaine de la loi (1992), l’établissement d’une session unique et d’une séance mensuelle réservée à un ordre du jour choisi par chaque assemblée (1995), l’examen et le vote annuel des lois de financement de la sécurité sociale (1996) participent d’un renouveau du Parlement.

Mais celui-ci a pris d’autres formes. Elles tiennent ainsi aux efforts accomplis par chaque assemblée pour moderniser ses méthodes de travail, adopter les nouvelles technologies, s’ouvrir vers l’extérieur, améliorer sa communication, etc. Les commissions et les délégations se sont dotées de moyens supplémentaires, notamment humains, pour réaliser des travaux de contrôle et d’étude qui font référence. La loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances adoptée le 1er août 2001 donne plus de poids au Parlement dans l’accomplissement des ses missions budgétaires et financières. De même, avec l’apparition de majorités parlementaires plus composites, le Parlement redevient peu à peu le lieu principal des annonces politiques, celui où se détermine l’agenda politique. L’adoption des textes de loi fait l’objet de plus de débats qu’auparavant et les lectures parlementaires constituent autant d’occasions d’améliorer la qualité technique de la loi.

Surtout, le Parlement apparaît de plus en plus, non seulement comme un endroit incontournable du débat politique, mais comme une institution à même de répondre à des attentes démocratiques profondes. Sans être le lieu unique des décisions importantes, le Parlement en est bien souvent la condition nécessaire. Il n’est plus la chambre d’enregistrement que l’on dénonçait, mais un acteur incontournable dans un système global de production de la norme : lieu de négociation de la décision finale, tribune d’affrontement des idées, meilleur moyen d’assurer un débat transparent et équilibré. Par ailleurs, le Parlement apparaît de plus en plus, notamment dans sa fonction de contrôle, comme un acteur à même de répondre à l’exigence croissante de compte-rendu. Les commissions d’enquête, les pouvoirs accrus des rapporteurs, la place prise par les commissions des finances et des affaires sociales constituent des garanties démocratiques : le Gouvernement agit désormais sous le contrôle des parlementaires.

Au total, si la représentation parlementaire n’apparaît pas comme pleinement idéale, elle est la seule forme d’organisation permettant de s’approcher de la représentation démocratique. Cela ne veut pas dire que le Parlement, ou les parlementaires, ne doivent pas évoluer. Mais, le Parlement demeure plus que tout autre le lieu de l’expression de la démocratie, de la négociation de la norme, et du contrôle du Gouvernement.

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