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La chambre basse sous la IIIe République et la IVe République : les différences

le 14 01 2018

L’examen de la situation de la chambre basse– Chambre des députés sous la IIIe République, Assemblée nationale sous la IVe –, est révélateur de l’évolution du régime parlementaire en France, et renseigne sur la manière dont l’histoire de ces deux Républiques a pu influencer la rédaction de la Constitution de 1958.

La Chambre des députés de la IIIe République

Sous la IIIe République, placée à l’origine sur un relatif pied d’égalité avec le Sénat et le président de la République, la Chambre des députés va progressivement s’affirmer comme le lieu essentiel du pouvoir.

La Chambre est élue pour quatre ans au scrutin universel direct. Le mode de scrutin a pu varier occasionnellement, avec de 1919 à 1928 un système majoritaire mâtiné de proportionnelle, mais resta la plupart du temps fondé sur un scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

La Chambre dispose de pouvoirs très étendus, concurrencés par ceux, équivalents, du Sénat. Avec lui, elle vote la loi – dont le domaine n’est pas limité – au terme d’une navette égalitaire sans procédure de conciliation, élit le chef de l’État et révise les lois constitutionnelles. Les parlementaires partagent l’initiative des lois avec le président du République, et peuvent proposer des dépenses nouvelles, interpeller et renverser le GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale.. À partir de 1924, ils peuvent déléguer le pouvoir législatif au Gouvernement dans le cadre de la procédure des décrets-lois.

La Chambre peut être dissoute par le président de la République, après avis conforme du Sénat, faculté utilisée une seule fois, en 1877. La session parlementaireSession parlementairePériode pendant laquelle le Parlement se réunit pour délibérer. peut être close, après cinq mois, par l’exécutif.

Les lois constitutionnelles de 1875 avaient conçu les institutions autour de l’idée d’équilibre : quasi-égalité entre les deux chambres pour ce qui est du pouvoir législatif, prérogatives larges pour le président de la République, absence de mention du chef du Gouvernement dans les textes. Cependant, les incertitudes des premières années du régime aboutissent rapidement, dès 1879, à faire émerger un nouvel acteur fort – le président du Conseil – au détriment du rôle du chef de l’État. Le président du Conseil, ne pouvant s’appuyer sur des prérogatives constitutionnelles précisément énumérées mais devant utiliser celles attribuées au président de la République, gouverne alors grâce au soutien et à l’appui de sa majorité parlementaire et, singulièrement, de celle de la Chambre des députés. La Chambre apparaît dès lors comme le lieu principal de l’exercice du pouvoir : le président du Conseil vient y chercher son investiture en négociant la composition du Gouvernement et son programme avec les différents groupes parlementaires.

Le Sénat joue un rôle législatif important, qu’il s’agisse d’enrichir ou de bloquer le processus législatif, et affirme sa fonction de contrôle du Gouvernement, quand bien même il ne peut être dissous. Il a renversé pas moins de dix gouvernements tout au long de la IIIe République.

Le régime aura du reste été marqué par des phases de grande instabilité ministérielle, un gouvernement durant en moyenne neuf mois. Cette forte précarité des ministères est liée d’une part au grand nombre des partis et des groupes parlementaires, et d’autre part à la facilité avec laquelle un Gouvernement peut être renversé, en raison notamment de la disparition, dans la pratique institutionnelle, de la menace de la dissolutionDissolutionActe par lequel le Chef de l’Etat met fin par anticipation au mandat de l’ensemble des membres d’une assemblée parlementaire.

L’Assemblée nationale sous la IVe République

La IVe République tire certaines leçons du régime de 1875, en institutionnalisant la fonction de président du Conseil, en diminuant les pouvoirs de la chambre haute et du président de la République, et en faisant de l’Assemblée nationale le cœur du régime.

Cette dernière est élue au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct, à la proportionnelle, ce qui conduit à un certain éclatement des partis et des groupes. Ses pouvoirs sont très étendus : jusqu’en 1954, l’Assemblée nationale vote seule la loi – dont le domaine n’est pas limité –, le Conseil de la République (nom du Sénat sous la IVe République) se contentant de donner un avis. Après 1954, le Conseil de la République participe au vote de la loi, mais en cas de désaccord, l’Assemblée peut faire prévaloir sa volonté. Elle met seule en cause la responsabilité du gouvernement. Les députés peuvent proposer, hors du cadre budgétaire, la création de nouvelles dépenses. L’Assemblée participe, avec le Conseil de la République, au pouvoir constituant et à l’élection du chef de l’État. Le Gouvernement peut la dissoudre, mais dans des conditions très restrictives (une seule dissolution, en 1955).

Cependant, le régime fait rapidement preuve d’immobilisme et s’enferre dans une instabilité ministérielle chronique. Le mode de scrutin et la présence à l’Assemblée de partis hostiles au régime (communistes, gaullistes) réduisent singulièrement les possibilités de coalitions majoritaires, contraignant les présidents du Conseil à de longues négociations, soumises aux revirements d’une poignée de députés misant sur un changement de Gouvernement. Par ailleurs, l’absence de moyen de pression du Gouvernement dans la procédure législative (il ne détermine pas l’ordre du jour), l’interdiction de déléguer le pouvoir législatif, la faiblesse de la seconde chambre, qui ne peut tenir lieu de contre-pouvoir (malgré un renforcement de son rôle législatif en 1954), la quasi-impossibilité d’utiliser la dissolution, et le mode de scrutin se révèlent des handicaps déterminants et expliquent en partie la facilité avec laquelle le régime s’effondre en 1958.

Ces deux expériences inspirent profondément les constituants de 1958. Ils s’attachent à instaurer un régime de parlementarisme rationalisé dans lequel le Gouvernement dispose d’instruments puissants pour imposer sa volonté à la majorité de l’Assemblée nationale (maîtrise de l’ordre du jour, vote bloqué, régime des sessions, procédures spéciales sur certains textes, engagement de responsabilité sur tout ou partie d’un texte, dissolution). Le domaine de la loi est strictement défini. Les parlementaires perdent le pouvoir de proposer des dépenses supplémentaires. À la toute-puissance des assemblées (IIIe République), puis de la seule Assemblée nationale (IVe République), succède un régime dans lequel l’exécutif prend la main vis-à-vis du législatif.

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