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 Les collectivités locales au sein de l’Union Européenne

Les dépenses des collectivités locales des pays membres de l’Union européenne (UE) à 27 s’élevaient en 2005 à 1 740 milliards d’euros, soit 15,8 % du PIB européen. Cependant, ce chiffre doit être considéré avec précaution, car l’étendue des compétences des collectivités locales varie selon les États membres. Ainsi les pays, dans lesquels la rémunération des enseignants, la gestion des hôpitaux ou celle du système de soins incombent aux collectivités, ont donc des dépenses locales plus importantes. Les modes de gestion entrent aussi en ligne de compte : les collectivités qui, comme au Royaume-Uni, délèguent beaucoup la gestion des services publics, voire les privatisent, ont des dépenses locales moins élevées que si elles les géraient en régie. Enfin, ce chiffre ne doit pas masquer les écarts entre pays, le poids du secteur publicSecteur publicSecteur regroupant toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics de Sécurité sociale. local variant de 0,6 % du PIB à Malte à 33 % au Danemark pour l’année 2005.

On précise qu’on utilisera dans ce texte l’expression « collectivités locales » de préférence à « collectivités territoriales », qui a un sens précis en France qui n’est pas transposable aux autres pays de l’Union.

Le niveau communal, clé de voûte de l’organisation des collectivités locales

Etats unitaires et Etats fédéraux

Etats unitaires

• Bulgarie : elle compte 264 communes (obshtini), divisées en secteurs (kmetstva) ou en arrondissements (rayoni) dans les grandes villes ;
• Chypre : on distingue deux grandes catégories de communes (les chiffres entre parenthèses font référence uniquement à la République de Chypre sans la partie nord de l’île) : 33 (24) municipalités (dimarxia) et 491 (354) communautés rurales (koinotites), chacune disposant d’un statut, d’une organisation et d’un financement propres ;
• Estonie : depuis la loi sur l’organisation des collectivités locales de 1993, ce pays ne comprend qu’un seul niveau de collectivités, les communes, toutes dotées du même statut. 194 sont des communes rurales (vallad) et 33 sont des villes (linnad) ;
• Finlande : ses 416 communes (kuntaa) constituent le seul niveau de collectivités locales. Reconnues par la Constitution finlandaise, elles disposent d’une autonomie de gestion. Deux territoires ont un statut particulier : la province insulaire d’Åland disposant d’une administration autonome et la région de Kainuu qui, dans le cadre d’une expérimentation d’autonomie régionale, est dotée jusqu’en 2012 d’une administration propre. Enfin, à leurs côtés figurent 19 conseils régionaux qui ne sont pas des collectivités locales mais des structures intercommunales ;
• Lituanie : les 60 communes (savivaldybè) sont réparties en 48 districts, 6 villes et 6 « communes sans objet territorial spécifié » ;
• Luxembourg : 116 communes ;
• Malte : 68 conseils locaux (kunsilli lokali), dont 11 sont des villes (città) ;
• Slovénie : 210 communes (občine).

Douze pays sont organisés autour de deux niveaux de structures locales  :

• Danemark : une réforme structurelle, entrée en vigueur au 1er janvier 2007, a profondément modifié l’organisation territoriale danoise. Les 271 communes et les 13 comtés bénéficiaient jusqu’à lors d’une autonomie locale reconnue depuis cent cinquante ans, et confirmée dans la Constitution de 1953. Les comtés ont été supprimés et remplacés par 5 régions (regioner) et le nombre des communes (kommuner) a été divisé par près de trois pour arriver à 98 ;
• Grèce : le premier niveau de collectivités est constitué des 914 municipalités (dimos) et des 120 communautés (koinotita). Un deuxième niveau a été mis en place en 1994, le département (nomarchiakes autodiikisis), au nombre de 50 ;
• Hongrie : les deux niveaux de collectivités locales sont la commune (au nombre de 3 175) et le comté (soit 19 megyék) ;
• Irlande : depuis le Local Government Act de 2001, les autorités locales comprennent 8 autorités régionales (regional authorities) et 114 collectivités ou conseils locaux. Ces derniers sont répartis sur deux échelons : l’échelon supérieur, composé de 29 conseils de comté et de 5 conseils de cité, et l’échelon inférieur, rassemblant 80 autorités urbaines décomposées en 5 conseils d’arrondissement et 75 conseils de villes ;
• Lettonie : le pays compte 527 communes et 26 districts ;
• Pays-Bas : les 443 communes et les 12 provinces constituent les niveaux de structures locales ;
• Portugal : 308 communes, éventuellement regroupées en associations et fédérations, et 4 259 paroisses au niveau infra-municipal. Il compte également deux régions autonomes (archipels de Madère et des Açores) ;
• République tchèque : on distingue les 6 249 communes (obce) et les 14 régions (kraj), ce dernier niveau n’existant que depuis le 1er janvier 2000 ;
• Roumanie : on compte deux niveaux de collectivités locales, 42 départements (judete) et 3 173 « autorités locales » subdivisées en 2 854 communes rurales (comune) et 319 communes urbaines, dont 211 villes (orase) et 108 « municipalités » (municipii) ;
• Royaume-Uni : la structure territoriale est caractérisée par une forte hétérogénéité. Deux cas se présentent : . soit un seul niveau de collectivités locales dans certaines parties de l’Angleterre : les unitary authorities dans les zones rurales et les metropolitan district dans les zones urbaines ; . soit deux niveaux sur le reste du territoire : les council areas et la région en Écosse, les unitary authorities et la région au Pays de Galles, les district councils et la région en Irlande du Nord, les district councils et les county councils dans certaines zones de l’Angleterre ;
• Slovaquie : depuis 2002, les 2 891 communes (obcí) et les 8 régions (Vyssich uzemnych celkovj) forment les deux niveaux de collectivités locales ;
• Suède : les 290 communes et 20 conseils de comtés disposent d’une garantie constitutionnelle d’auto-administration.

Quatre pays connaissent trois niveaux de structures locales :

• Espagne : on compte 8 111 communes, 50 provinces et 17 communautés autonomes ;
• France : 36 683 communes, 100 départements et 26 régions (y compris la collectivité territorialeCollectivité territorialeStructure administrative, distincte de l’administration de l’État, qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. de Corse) depuis les lois de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. de 1982-1983 ;
• Italie : 8 101 communes, 103 provinces et 20 régions. La régionalisation a été remise à l’ordre du jour par la loi de 1990 sur l’organisation des autorités locales, qui confirme le rôle des municipalités et maintient le niveau provincial, tout en renforçant le niveau régional ;
• Pologne : depuis le 1er janvier 1999, le pays compte trois niveaux de collectivités locales : 2 478 communes (gminy), 314 comtés (powiaty) et 16 régions (województwa).

Etats fédéraux

• Autriche : la Constitution de 1920 répartit les pouvoirs entre l’État fédéral et neuf États fédérés (Länder). On distingue donc deux niveaux de collectivités : les Länder et les 2 357 communes (Gemeinden) ;
• Belgique : État fédéral composé de trois niveaux de collectivités, les entités fédérées (les 3 régions et les 3 communautés), 589 communes et 10 provinces ;
• Allemagne : elle se compose de trois niveaux de collectivités, les seize Länder (entités fédérales), 323 Landkreise (districts ruraux), et de 12 196 Gemeinden (communes) et de 116 villes-districts.

L’importance numérique des communes

Avec près de 37 000 communes, la France rassemble 40 % des communes de l’UE. Elle fait partie avec l’Allemagne (13 %), l’Espagne (9 %), l’Italie (9 %) et la République tchèque (7 %) des cinq pays regroupant à eux seuls 80 % des communes.

La répartition des communes par taille démographique est très diverse. Ainsi, le nombre moyen d’habitants par commune est supérieur à 29 000 dans huit pays : Royaume-Uni (139 480), Lituanie (56 570), Danemark, (55 480), Irlande (37 310), Pays-Bas (36 890), Portugal (34 380), Suède (31 310), Bulgarie (29 090). En revanche, il est inférieur à 5 000 dans huit pays : Lettonie, Luxembourg, Autriche, Hongrie, Slovaquie, France, Chypre et République tchèque. Ces deux derniers pays présentant la particularité de réunir le plus petit nombre moyen d’habitants par commune (respectivement 1 660 et 1 640).

Des organes délibérants et organes exécutifs

Les membres des assemblées délibérantes locales sont élus au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct, sauf dans quatre cas. Au Portugal, l’assemblée municipale est composée à la fois de membres élus et des présidents des conseils de paroisses situées sur le territoire municipal. Les assemblées des régions irlandaises sont composées de membres nommés des conseils de comtés et de cités. Dans les provinces espagnoles, l’organe délibérant est élu par les conseillers municipaux en leur sein. En Lettonie enfin, les conseillers des districts sont les présidents des conseils des communes du district.

Les organes exécutifs existent sous deux formes :

• Le pouvoir exécutif est confié à une seule personne élue directement par la population (ex : Chypre, Hongrie et Pologne pour les communes, Slovaquie, Slovénie, Grèce) ou par l’assemblée locale (ex : Danemark, Hongrie pour le président du conseil de comté, France, Irlande, Lettonie pour les communes).

• Le pouvoir exécutif est confié à plusieurs personnes : soit une personne nommée par l’assemblée ou directement élue et assistée d’un collège choisi par elle constituant une sorte de bureau exécutif (ex : Estonie), soit de plusieurs personnes désignées par l’assemblée locale (ex : Pologne pour les comtés et régions, République tchèque, Finlande pour les communes), soit d’une personne nommée par une autre autorité que l’assemblée locale et de personnes élues par cette dernière (ex : Belgique pour les communes avec le collège des bourgmestre (nommé par le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. régional) et échevins (élus)). Dans chaque pays, les collectivités de même niveau ont en général une organisation identique. Cependant, certains pays ont mis en place une organisation particulière pour leur capitale et, parfois également, pour leurs plus grandes villes. Tel est le cas en France, Hongrie, Pologne, République tchèque, Royaume-Uni et Slovaquie.

Les modes de contrôle

Tous les pays ont instauré des procédures de contrôle interne et externe des actes administratifs, budgétaires ou financiers. Ces procédures comprennent dans certains pays des contrôles spécifiques sur les collectivités en situation financière difficile.

Pour les contrôles externes, le contrôle de légalité est assuré par des autorités qui sont le plus souvent liées à l’État central : préfets en France et en Pologne (wojewoda), commissaires de district à Chypre et au Luxembourg, gouverneurs de comté en Estonie, ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. du Développement régional et de l’Administration locale et le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. en Lettonie, chefs des bureaux de l’administration publique régionale en Hongrie, représentants de l’État au niveau de la province en Lituanie, ministère de la Justice et de l’Intérieur à Malte, ministère de l’Intérieur en République tchèque. Néanmoins, les organes chargés de ce contrôle de légalité peuvent émaner des États fédérés. Ainsi, en Allemagne, le contrôle est assuré par le ministère de l’Intérieur de l’État fédéré.

Le contrôle budgétaire externe est effectué par différents organes :

• des chambres régionales des comptes (CRC), par exemple en France et en Pologne ;
• une Cour des comptes, par exemple au Portugal, en Espagne (Tribunal de Cuentas, qui bénéficie de la suprématie lorsque les communautés autonomes ont crée leurs organes de contrôle), en Italie (la Cour centrale dispose de chambres régionales des comptes qui sont des « articulations autonomes » de la Cour, leur situation n’étant pas équivalente aux CRC françaises) et en Slovénie ;
• des auditeurs indépendants : par exemple, dans certaines collectivités de Hongrie (cabinet d’audit), en Lituanie (« contrôleur municipal »), en République tchèque (si les communes ont préféré ce mode de contrôle payant effectué par un cabinet d’audit à celui gratuit des régions).

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