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Les collectivités territoriales dans les Constitutions françaises

le 8 02 2016

1789-1946 : une lente reconnaissance constitutionnelle

  • En France, la première Constitution révolutionnaire du 3 septembre 1791 traite du niveau local dans le titre III consacré aux pouvoirs publics. Les collectivités territoriales sont abordées d’abord sous l’angle électoral avec la constitution d’"assemblées primaires dans les villes et dans les cantons". Puis, dans le cadre de l’exercice du pouvoir exécutif, la Constitution institue "dans chaque département une administration supérieure, et dans chaque district une administration subordonnée", qui "n’ont aucun caractère de représentation" et qui "sont essentiellement chargés de répartir les contributions directes, et de surveiller les deniers provenant de toutes les contributions et revenus publics dans leurs territoires". Le roi a le droit d’annuler leurs actes et peut suspendre de leurs fonctions ces administrateurs pourtant élus par le peuple.

Cette première prise en compte constitutionnelle montre bien la naissance de la tradition jacobine, celle d’un État unitaire centralisé. Elle montre aussi que le processus de déconcentrationDéconcentrationDélégation de moyens et de pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat. a précédé celui de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes., avec un double objectif : garantir l’efficacité de l’action de l’État au niveau local ; et préserver la paix dans les périodes où la situation intérieure est insurrectionnelle.

  • Les régimes qui suivirent sous la période révolutionnaire, puis sous le Consulat et l’Empire adoptèrent la même logique, imposant un cadre très contraignant aux « administrations locales ». Il faut attendre la Monarchie de Juillet pour retrouver des élus locaux.
  • Avec le Second Empire et la IIIe République, s’ouvre une période d’indifférence constitutionnelle à l’égard des collectivités territoriales. Mais les lois de 1871 et 1884 façonnent l’organisation des collectivités territoriales telle que nous la connaissons aujourd’hui.

À partir de 1946 : la constitutionnalisation de la décentralisation

  • C’est le projet de Constitution du 19 avril 1946 qui marque une réelle évolution. Il consacre un titre VIII aux "collectivités locales" : selon l’art. 114, "la République française, une et indivisible, reconnaît l’existence de collectivités territoriales. Ces collectivités sont les communes et départements, les territoires et fédérations d’outre-mer. Elles s’administrent librement, conformément à la loi nationale".

Le projet pose les principes suivants : compétence du législateur pour définir l’organisation des collectivités locales, élection des conseils au suffrage universel, exécutif local confié au maire ou au président de la collectivité, contrôle de l’État assuré par le délégué du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. dans le département, déconcentration, assemblées locales élues au suffrage universel direct pour gérer les collectivités locales d’outre-mer.

Ce projet de Constitution est rejeté majoritairement par les Français lors du référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. du 5 mai en raison du régime d’assemblée qu’il proposait.

  • Dans un titre X intitulé « Des collectivités locales », la Constitution du 27 octobre 1946 reprend les principes du projet d’avril. Elle ajoute toutefois la possibilité d’abandonner le principe d’uniformité, pour tenir compte des petites et grandes communes, et la possibilité de dispositions différentes pour certains départements.

De même, le titre II consacré au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. prévoit que "le Conseil de la République [est élu] par les collectivités communales et départementales, au suffrage universel indirect. [Il] est renouvelable par moitié".

Le titre VIII prévoit l’adaptation de la législation nationale pour les territoires d’outre-mer, l’assimilation pour les départements d’outre-mer, et l’existence d’un statut particulier pour les territoires d’outre-mer ; la possibilité d’évolutions statutaires et du passage d’une catégorie à l’autre pour toutes les collectivités situées outre-mer, l’existence d’une assemblée élue dans ces collectivités, l’existence d’un représentant de l’État chef de l’administration du territoire, la citoyennetéCitoyennetéLien social établi entre une personne et l’État qui la rend apte à exercer l’ensemble des droits politiques attachés à cette qualité sous réserve qu’elle ne se trouve pas privée de tout ou partie de cet exercice par une condamnation pénale (privation de droits civiques). Juridiquement, un citoyen français jouit de droits civils et politiques et s’acquitte d’obligations envers la société. française pour les ressortissants ultramarins.

Les principes énoncés dans la Constitution n’ont cependant pas tous été rendus effectifs : notamment, l’exécutif départemental n’a pas été transféré au président du conseil général.

  • Avec son article 72, la Constitution de la Ve République (1958) s’inscrit dans la continuité du régime précédent : collectivités territoriales reconnues dans la Constitution, avec mention des catégories de droit commun que sont les communes et les départements ; compétence du législateur pour créer de nouvelles collectivités ou catégories de collectivités locales ; administration par un conseil élu ; contrôle de l’État assuré par le préfet ; principe d’assimilation avec des adaptations nécessitées par leur situation particulière pour les DOM ; principe d’une organisation particulière pour les TOM.

D’autres dispositions existent dans le texte constitutionnel :

– l’article 1er proclame que "la France est une République indivisible (…)". Le Conseil constitutionnel s’est notamment appuyé sur cette disposition pour décider en 1991, à propos de la Corse, qu’il n’y a qu’un peuple français ;

– l’article 24 indique que "le Sénat est élu au suffrage universel indirect. Il assure la représentation des collectivités territoriales de la République" ;

– l’article 34 attribue au législateur la fixation des "règles concernant le régime électoral des assemblées (…) locales" et la détermination des "principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources". Dans un État fédéral ou régionalisé, c’est la Constitution, et non la loi, qui organise la répartition des compétences, ou en fixe les principes.

  • Une première évolution constitutionnelle a été soumise à référendum le 27 avril 1969 par le Général de Gaulle : il s’agissait de la création d’une nouvelle catégorie de droit commun, les régions. Mais les électeurs ont rejeté le projet, davantage par refus de l’autre partie du texte relatif à la transformation du Sénat et par une expression de contestation à l’égard du Général de Gaulle.

En conséquence, la création du nouvel échelon régional a dû attendre la loi du 2 mars 1982, la consécration constitutionnelle ne s’opérant que le 28 mars 2003.

L’encadrement constitutionnel de la décentralisation

Du fait du développement du contrôle de constitutionnalitéConstitutionnalitéQualité de ce qui est conforme à la Constitution des lois à partir des années 1980, le législateur a été conduit à prendre en compte les contraintes constitutionnelles, que ce soit les exigences du contrôle ou le respect de la libre administration des collectivités territoriales.

  • L’« acte I » de la décentralisation de 1982 est législatif , sans doute en raison de la configuration politique de l’époque, mettant face-à-face une majorité gouvernementale de gauche (dans le cadre de la première alternance politique de la Ve république) et un Sénat majoritairement de droite.

Au cours des années 1990, le cadre constitutionnel électoral est modifié par l’introduction du droit de vote et d’éligibilité des ressortissants de l’Union européenne aux élections municipales (LC 25 juin 1992 créant l’art. 88-3), et par l’introduction de l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives, prescription qui vaut pour les élections nationales comme pour les scrutins locaux (LC 8 juillet 1999 complétant l’art. 3, et aujourd’hui inséré à l’art. 1er).

De nouveaux principes de démocratie locale sont également inscrits : référendum local et droit de pétition.

Enfin, des garanties nouvelles sont consacrées : autonomie financière, part déterminante dans les ressources propres, compensation financière pour tout nouveau transfert de compétences, péréquation. Ces dispositions introduites dans la Constitution existaient, pour la plupart, au moins partiellement dans la législation. Leur consécration constitutionnelle a permis à la France de ratifier en 2007 la Charte européenne de l’autonomie locale de 1985.

Enfin, la Constitution liste dans son article 72-3 les collectivités d’outre-mer et fixe dans ses articles suivants leur régime. Elle intègre depuis 1998, dans ses articles 76 et 77, les évolutions majeures concernant la Nouvelle-Calédonie.

  • La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 consacre, dans un article 75-1 nouveau, "les langues régionales [comme appartenant] au patrimoine de la France".

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