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Complexité de l’organisation territoriale française : quelles sont les conséquences ?

le 19 08 2013

À de nombreux égards, l’organisation territoriale de la France contraste avec celle de ses principaux voisins européens. Elle connaît en effet une importante complexité, qui revêt différentes réalités.

Un enchevêtrement des compétences

La volonté des initiateurs des lois de décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes. de 1982 et 1983 était d’établir des blocs de compétences pour chaque type de collectivité territorialeCollectivité territorialeStructure administrative, distincte de l’administration de l’État, qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis.. Il s’agissait d’abord d’opérer une sorte de spécialisation des collectivités, en fonction du cadre supposé le meilleur pour assurer la gestion de tel ou tel domaine de l’action publique. Ensuite, le législateur entendait donner une certaine cohérence à l’action des entités territoriales, afin que les citoyens puissent avoir une idée relativement précise des responsabilités des différentes collectivités.

Or, cette volonté initiale s’est diluée. Ainsi, par exemple, en matière d’éducation, l’État, à travers le ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’Éducation nationale, demeure compétent pour la définition des programmes, la région gère les lycées, les départements les collèges et les communes les écoles primaires.

Cet enchevêtrement de compétences a des effets négatifs. Il constitue d’abord une source, non seulement de nombreux contentieux, mais également d’inertie. Par ailleurs, il peut être considéré comme un facteur explicatif du désintérêt des citoyens pour la vie locale. En effet, comment se passionner pour le débat démocratique au niveau local, si l’on ne sait même pas ce dont chaque collectivité est responsable ?

Le projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. de modernisation de l’action publique territoriale en cours d’examen au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. fin 2013 devrait simplifier la répartition des compétences entre les collectivités.

Le nombre de niveaux d’administration en question

Ce ne sont pas moins de cinq niveaux qui sont intéressés à la conduite des politiques publiques dans l’Hexagone : les communes, les départements, les régions, l’État, mais aussi l’Union européenne. Encore faudrait-il ajouter à cette liste déjà fournie, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale), qui peuvent complexifier le jeu en se voyant attribuer d’importantes compétences normalement détenues par les communes.

Mais même en réduisant à cinq les niveaux d’administration en France, ce nombre apparaît encore élevé. Il l’est en tout cas davantage que celui des autres pays européens.

Le morcellement communal

L’émiettement communal est un phénomène propre à la France. Celle-ci compte 36 767 communes en 2013, dont près de 32 000 ont moins de 2000 habitants. La France rassemble à elle seule plus de 40% des communes de l’Union européenne à 28.

Face à ce morcellement extrême, les pouvoirs publics ont cherché à limiter le nombre des communes. Mais cette initiative, qui a notamment pris la forme de la loi du 16 juillet 1971 sur les fusions et regroupements de communes, n’a pas rencontré un vif succès. Dans ces conditions, l’intercommunalitéIntercommunalitéDésigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). est apparue comme la solution la plus acceptable pour les communes. Mais là encore, le nombre de formules de coopération intercommunale offertes aux communes françaises est élevé : il existe cinq formes à fiscalité propre – communautés urbaines, communautés de communes, communautés d’agglomération, syndicats d’agglomération nouvelle et, depuis la loi du 16 décembre 2010, métropole –, et deux sans fiscalité propre – syndicats de communes et syndicats mixtes. Les métropoles et les pôles métropolitains, créés par la loi de 2010, figurent toujours dans la réforme de la décentralisation en préparation en 2013.

De plus, la légitimité démocratique des EPCI est un problème sensible. En effet, ces établissements se voient transférer un nombre croissant de compétences. Or, les conseillers de leurs assemblées ne sont pas élus au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct. Ce sont des délégués élus au sein des conseils municipaux des communes membres de l’EPCI. La Commission Mauroy de 2000 préconisait déjà l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires à compter de 2007. Mais, des réticences sont alors apparues, notamment au Sénat, face à l’arrivée d’une nouvelle génération d’élus à la tête de groupements dotés de compétences et de moyens importants. Cette proposition a resurgi lors des débats autour de l’approfondissement de la décentralisation en 2003-2004. Finalement, la loi du 16 décembre 2010 a fini par reconnaître que les conseillers communautaires devaient être élus en même temps que les conseillers municipaux.

La loi électorale du 17 mai 2013 met en œuvre le principe de démocratisation des assemblées communautaires arrêté par la réforme territoriale de 2010. Les conseillers communautaires seront désormais élus en même temps que les conseillers municipaux, au lieu d’être désignés par les conseils municipaux, comme cela était le cas jusqu’alors. Les candidats positionnés en tête de liste auront en effet vocation, s’ils sont élus, à représenter la commune au conseil de l’EPCI. Cette loi entrera en application lors des prochaines élections municipales prévues en mars 2014.

Une démocratie locale à approfondir

Des progrès ont cependant été accomplis en faveur d’un renforcement de la démocratie locale. La loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République constitue un tournant essentiel, puisque le terme « démocratie locale » est entré pour la première fois dans le droit positif. Cette loi importante accorde notamment à l’opposition locale un droit à l’information sur les affaires devant faire l’objet d’une délibération. Elle permet aussi, pour la première fois, de consulter la population locale sur les affaires d’intérêt communal.

La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a introduit une réforme symboliquement essentielle : l’obligation, pour la majorité locale, de réserver une place à l’opposition dans les bulletins d’information des collectivités territoriales, trop souvent dévolus à une « hagiographie » de la politique engagée par les autorités en place.

Enfin, la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a reconnu la possibilité, pour toutes les collectivités territoriales, de procéder à des référendums locaux décisionnels.

En dépit de ces progrès incontestables, la démocratie locale demeure néanmoins sans grand relief. Les causes en sont multiples. D’abord, les cadres d’exercice de la démocratie locale correspondent de moins en moins aux périmètres de gestion des problèmes locaux. Que l’on pense par exemple à l’élection des conseillers généraux au scrutin majoritaire uninominal à deux tours dans le cadre du canton (la loi du 17 mai 2013 a institué un nouveau scrutin binominal paritaire dans le cadre de cantons élargis), qui a entraîné une sur-représentation du monde rural et une sous-représentation des composantes urbaines au sein des conseils généraux.

Par ailleurs, on souligne fréquemment que le droit d’accès à l’information des citoyens locaux – par exemple, possibilité d’assister aux délibérations du conseil municipal, de consulter les budgets de sa commune – affirmé depuis la loi du 6 février 1992 n’a pas significativement amélioré leur accès aux données administratives et financières locales. En effet, ils n’apportent aucun remède à la technicité et à la complexité des documents proposés à la consultation.

Enfin, le référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. local décisionnel n’entame pas réellement le monopole de décision des élus. Certes, l’article 72-1 de la Constitution a introduit la possibilité pour toutes les collectivités territoriales de recourir au référendum décisionnel, mais seul l’organe délibérant (ex : conseil municipal, départemental ou régional) de la collectivité peut prendre l’initiative d’organiser un tel référendum.

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