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Le domaine de la loi avant 1958

le 14 09 2012

La question du domaine de la loi recouvre deux dimensions : quelles matières la loi régit-elle (dimension horizontale) ? Quel niveau de généralité ou de précision la loi peut-elle atteindre (dimension verticale) ? Il convient donc d’examiner les deux aspects, séparation de la loi et du règlement, d’une part, hiérarchie des normes, d’autre part, et la question du respect des règles. Avec des nuances, avant 1958, sur ces deux aspects, aucune limitation de l’intervention législative n’est envisageable ou respectée. En effet, prime l’idée de la souveraineté de la loi, "expression de la volonté générale" d’après la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Elle peut tout faire et ne peut mal faire. Le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. qui la fait ne saurait être limité par quoi que ce soit d’autre que ce qu’il décide souverainement.

Une absence de définition du domaine de la loi

Jusqu’à la Constitution de 1958, il n’existait aucune séparation entre ce qui aurait pu être le domaine de la loi et celui du règlement. Parler de domaine de la loi, c’était alors vouloir réduire ce dernier et conférer une compétence au pouvoir exécutif en dehors des matières relevant du pouvoir législatif. Devant cependant la nécessité de donner au gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. des pouvoirs propres et pour lutter contre l’instabilité ministérielle, d’autres solutions que la définition d’un domaine de la loi et du règlement ont été trouvées.

Les Constitutions de 1875 et 1946 se gardent en effet de définir la loi ou son domaine : le législateur peut s’emparer de toute question dès lors qu’il le souhaite. Le gouvernement agit par délégation pour l’application des lois (il "assure l’exécution des lois"), ou sous surveillance, une loi pouvant toujours intervenir en cas d’abus du pouvoir réglementaire.

Confronté à des crises, le Parlement a accepté de déléguer une partie de ses pouvoirs au gouvernement, inventant pour ce faire des formules non prévues par les textes constitutionnels. La justification théorique de cette délégation de pouvoirs repose sur l’idée que, souverain, le Parlement a la compétence de sa compétence et donc peut décider de la déléguer en partie.

Sous la IIIe République ont ainsi vu le jour les décrets-lois, actes administratifs pris sur habilitation parlementaire et pouvant au besoin modifier des lois antérieures. Il ne s’agissait pas de déléguer une part du domaine législatif sans limite au gouvernement, mais d’autoriser celui-ci à y empiéter.

Devant le développement de cette technique à la fin de la IIIe République, les constituants de 1946 ont voulu en empêcher le recours en précisant que l’Assemblée nationale qui "vote seule la loi", "ne peut déléguer ce droit". Cependant alors que se posait à nouveau rapidement la question de la délimitation des pouvoirs de la loi et du règlement, la loi-cadre fut utilisée pour fixer cette frontière, texte dans lequel le législateur fixe des principes généraux et renvoie au pouvoir réglementaire le soin de les préciser. Il n’y a donc pas délégation mais fixation du domaine du règlement de manière permanente, une nouvelle loi pouvant ultérieurement revenir sur ce partage.

Par ailleurs, le Conseil d’État s’est penché, dans son avis du 6 février 1953, sur la question de la frontière entre domaines réglementaire et législatif. Il a, d’une part, estimé qu’il était possible au législateur de donner un contenu au pouvoir réglementaire, allant même jusqu’à la possibilité de modifier des lois antérieures dans ces matières. D’autre part, il a considéré que cette définition ne pouvait concerner ni le domaine de la Constitution, ni celui du Préambule et de la Déclaration de 1789, ni être trop générale sauf à entamer la souveraineté parlementaire.

La question des normes concurrentes à la loi

Parallèlement au problème du domaine de la loi et du règlement, s’est posée la question des normes concurrentes à la loi. Les constituants de 1875 ne se sont pas interrogés sur l’idée d’une hiérarchie des normes. Mis à part le respect de procédures particulières pour la réforme des lois constitutionnelles, ils n’avaient prévu aucune restriction de l’intervention du législateur. La loi n’était donc contrôlée d’aucune manière quant à sa conformité avec des normes internationales, ces dernières n’ayant pas de valeur constitutionnelle particulière. Quant à savoir si une loi respectait les normes constitutionnelles, la question ne se posait guère dans la mesure où les lois de 1875 constituaient essentiellement des textes de procédure dont la lettre était difficile à mettre en cause.

Les constituants de 1946 eurent plus de difficultés à adopter ce point de vue en raison du changement de contexte. Les deux conflits mondiaux, l’échec de la Société des Nations (SDN) et des traités internationaux révélaient la nécessité de donner une place aux normes internationales dans l’ordre juridique interne, en les plaçant au-dessus des normes nationales. C’est ce que proclame le Préambule de la Constitution de 1946 : "la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international". Les articles 26 à 28 de la Constitution précisent ce statut en indiquant explicitement que les traités ratifiés et publiés ont force de loi, même s’ils sont contraires à une loi, et sont supérieurs à la loi, ce qui contraint à les dénoncer pour appliquer une loi contraire.

Un contrôle du juge inexistant

Enfin, l’idée de limiter le domaine de la loi aurait appelé l’existence d’un juge du respect de ce domaine, qu’il s’agisse de vérifier si le législateur n’empiète pas sur des secteurs à lui interdits – domaine propre du gouvernement, incompatibilité avec la Constitution, violation d’un traité international – ou s’il épuise sa compétence et ne s’en remet pas à d’autres pour l’assumer. Or il n’était pas question d’un tel contrôle d’un juge pour les constituants de 1875 et 1946. Tout juste ces derniers créèrent-ils un comité constitutionnel, qui n’a joué aucun rôle.

L’existence d’un éventuel domaine de la loi se heurtait finalement, outre la question de la suprématie de la loi souveraine, à deux obstacles dans les Républiques de 1875 et 1946 : l’absence de définition dans un texte supérieur et l’absence de mécanisme de régulation. Ceci laissait donc le Parlement décider lui-même, provoquant inertie – domaine de la loi trop large – et dangers – délégations trop importantes. Sur ces points, la Constitution de 1958 a voulu innover : délimitation stricte du domaine de la loi, affirmation du primat du droit international, création du Conseil constitutionnel et des instruments juridiques lui permettant de faire respecter ces principes.

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