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Le domaine de la loi avant 1958

le 14 01 2018

La question du domaine de la loi recouvre deux dimensions : quelles matières la loi régit-elle (dimension horizontale) ? Quel niveau de généralité ou de précision la loi peut-elle atteindre (dimension verticale) ? Il convient donc d’examiner ces deux versants, séparation de la loi et du règlement, d’une part, hiérarchie des normes, d’autre part, et la question du respect des règles. Avec des nuances, avant 1958, sur ces deux aspects, aucune limitation de l’intervention législative n’est envisageable ou respectée. En effet, prime l’idée de la souveraineté de la loi, « expression de la volonté générale » d’après la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Elle peut tout faire et ne peut mal faire. Le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. qui la fait ne saurait être limité par quoi que ce soit d’autre que ce qu’il décide souverainement.

Une absence de définition du domaine de la loi

Jusqu’à la Constitution de 1958, il n’existait aucune séparation entre ce qui aurait pu être le domaine de la loi et celui du règlement. Parler de domaine de la loi, c’était alors vouloir réduire ce dernier et conférer une compétence au pouvoir exécutif en dehors des matières relevant du pouvoir législatif. Cependant, devant la nécessité de donner au GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. des pouvoirs propres, et pour lutter contre l’instabilité ministérielle, d’autres solutions que la définition des domaines respectifs de la loi et du règlement ont été trouvées.

Les textes constitutionnels de 1875 et 1946 se gardent en effet de définir la loi ou son domaine : le législateur peut s’emparer de toute question dès lors qu’il le souhaite. Le Gouvernement agit par délégation pour l’application des lois (il « assure l’exécution des lois »), ou sous surveillance, une loi pouvant toujours intervenir en cas d’abus du pouvoir réglementaire.

Confronté à des crises, le Parlement a inventé des formules non prévues par les textes constitutionnels pour déléguer une partie de ses pouvoirs au Gouvernement. La justification théorique de cette délégation repose sur l’idée que, souverain, le Parlement a la compétence de sa compétence, et donc peut décider de la déléguer en partie.

C’est ainsi que la IIIe République a eu recours à la pratique des décrets-lois, actes administratifs pris sur habilitation parlementaire et pouvant au besoin modifier des lois antérieures. Il ne s’agissait pas de déléguer une part du pouvoir législatif, sans limite aucune, au Gouvernement, mais d’autoriser ce dernier à empiéter, par ses actes, sur le domaine de la loi.

Voulant tirer les leçons d’un recours jugé abusif de la IIIe République finissante à cette technique, les constituants de 1946 ont voulu empêcher tout retour à une telle pratique en précisant que c’est l’Assemblée nationale qui « vote seule la loi », et qu’elle « ne peut déléguer ce droit ». Cependant, la question de la délimitation des domaines respectifs de la loi et du règlement s’est de nouveau rapidement posée, et c’est l’instrument de la loi-cadre qui fut utilisé. Il s’agit d’un texte dans lequel le législateur fixe des principes généraux, et renvoie au pouvoir réglementaire le soin de les préciser. Il n’y a donc pas à proprement parler délégation, mais fixation du domaine du règlement, de manière permanente, une nouvelle loi pouvant ultérieurement revenir sur ce partage.

Dans son avis du 6 février 1953, le Conseil d’État s’est penché sur la question de la frontière entre domaines réglementaire et législatif. Il a, d’une part, estimé qu’il était possible au législateur de donner un contenu au pouvoir réglementaire, allant même jusqu’à la possibilité de modifier des lois antérieures dans ces matières. D’autre part, il a considéré que, sauf à entamer la souveraineté parlementaire, cette définition ne pouvait concerner ni le domaine de la Constitution, ni celui du Préambule et de la Déclaration de 1789, ni être trop générale.

La question des normes concurrentes à la loi

Parallèlement au problème de la délimitation du domaine de la loi et du règlement, s’est posée la question des normes concurrentes à la loi. Les constituants de 1875 ne se sont pas interrogés sur l’idée d’une hiérarchie des normes. Mis à part le respect de procédures particulières pour la réforme des lois constitutionnelles, ils n’avaient prévu aucune restriction à l’intervention du législateur. La loi n’était donc en aucune manière contrôlée quant à sa conformité à des normes internationales, ces dernières n’ayant pas de valeur constitutionnelle particulière. En outre, la question de savoir si une loi respectait les normes constitutionnelles ne se posait guère, dans la mesure où les lois de 1875 étaient essentiellement composées de textes de procédure, dont la lettre était difficile à mettre en cause.

Étant donné les bouleversements historiques qui s’étaient produits en quelque soixante-dix ans, les constituants de 1946 ne pouvaient adopter ce point de vue. Les deux conflits mondiaux, l’échec de la Société des Nations (SDN) et des traités internationaux à garantir la paix mondiale rendaient nécessaire de tenir compte des normes internationales dans l’ordre juridique interne, en les plaçant au-dessus des normes nationales. C’est ce que proclame le Préambule de la Constitution de 1946 : « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international ». Plus précisément, les articles 26 à 28 de la Constitution de la IVe République indiquent explicitement que les traités ratifiés et publiés ont force de loi, même s’ils sont contraires à une loi, et sont supérieurs à la loi : appliquer une loi contraire contraint à les dénoncer.

Un contrôle du juge inexistant

Enfin, l’idée même de limiter le domaine de la loi suppose qu’un juge veille à ce qu’il soit respecté, qu’il s’agisse de vérifier si le législateur n’empiète pas sur des secteurs à lui interdits – domaine propre du Gouvernement, incompatibilité avec la Constitution, violation d’un traité international –, ou s’il épuise sa compétence et ne s’en remet pas à d’autres pour l’assumer. Or pour les constituants de 1875 et 1946 il était hors de question d’instituer un contrôle juridictionnel de cet ordre. Et si la IVe République créa un comité constitutionnel, celui-ci n’a pour ainsi dire joué aucun rôle.

Outre la question de la suprématie de la loi souveraine, l’existence d’un éventuel domaine de la loi se heurtait finalement, sous les IIIe et IVe Républiques, à deux obstacles : l’absence de définition dans un texte supérieur et l’absence de mécanisme de régulation. Ce qui laissait donc le Parlement décider lui-même, provoquant inertie – domaine de la loi trop large – voire dangers – délégations trop importantes. Sur ces points, la Constitution de 1958 a voulu innover par :

  • une délimitation stricte du domaine de la loi ;
  • l’affirmation du primat du droit international ;
  • la création du Conseil constitutionnel et des instruments juridiques lui permettant de faire respecter ces principes.

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