La dualité de juridiction : raisons d’être et remises en cause| vie-publique.fr | Repères | Découverte des institutions

Imprimer

La dualité de juridiction : raisons d’être et remises en cause

le 5 06 2013

La France se caractérise par une organisation juridictionnelle originale. Les juridictions se divisent en deux grandes catégories : d’un côté, des juridictions judiciaires, qui tranchent les litiges entre personnes privées ou opposant l’État aux personnes privées dans le domaine pénal ; de l’autre, des juridictions administratives, qui jugent les affaires opposant les administrations aux administrés, ou encore différentes personnes publiques entre elles. Ce système trouve sa raison d’être dans l’histoire, mais constitue depuis longtemps l’objet de critiques.

Une organisation juridictionnelle qui trouve ses racines dans l’histoire

L’autonomie de la juridiction administrative trouve ses origines dans l’Ancien Régime, à l’époque où le roi tentait d’affirmer son autorité et celle de ses intendants face au pouvoir judiciaire des parlements provinciaux. Ainsi, déjà en 1641, l’édit de Saint-Germain interdisait aux juges de se mêler des affaires de l’État, de l’administration ou du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale.. Mais, cet édit n’eut que peu d’effets.

Les révolutionnaires, attachés au pouvoir des autorités élues, réagissent contre ce pouvoir judiciaire. Ils s’en méfient car ils gardent le souvenir des parlements d’Ancien Régime et de leur réticence aux tentatives de réforme. Ils développent donc une approche originale de la séparation des pouvoirs, qui implique la séparation des autorités administratives et judiciaires. En effet, pour eux, il est plus essentiel de soustraire le contentieux administratif aux tribunaux judiciaires (indépendance) qu’à l’administration active, comme c’est le cas dans les pays anglo-saxons (spécialisation).

Cette conception trouve sa traduction dans la fameuse loi des 16 et 24 août 1790 : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Les juges ne pourront, à peine de forfaiture, troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs, ni citer devant eux les administrateurs pour raison de leurs fonctions ». Mais encore une fois, le respect très relatif du texte oblige les pouvoirs publics à rappeler la règle dans le décret du 16 fructidor an III : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit ».

Toutefois, ce système était pour le moins étrange car, s’il interdisait aux juges « judiciaires » de se mêler des affaires de l’administration, il n’existait pas pour autant de « juge administratif ». On se trouvait dans un système dit de « ministre-juge », le ministre étant juge des litiges impliquant son administration. On pouvait à l’évidence douter de son impartialité, puisqu’il était à la fois juge et partie.

C’est pourquoi la Constitution du 22 frimaire an VIII prévoit, en son article 52, la création du Conseil d’État, chargé à la fois de préparer les textes du gouvernement et de régler (en proposant une solution au chef de l’État) les litiges « s’élevant en matière administrative ». On se trouve alors dans un système de « justice retenue » (c’est le chef de l’État qui prend la décision).

Il faut attendre la loi du 24 mai 1872 pour passer à un système de « justice déléguée », dans lequel le Conseil d’État devient un vrai juge, et l’arrêt Cadot du Conseil d’État du 13 décembre 1889 pour voir disparaître le système du « ministre-juge » qui avait continué d’exister en parallèle.

Une organisation juridictionnelle critiquée

La critique majeure est que l’existence d’un juge spécifique pour l’administration est source de complexité pour les justiciables. Ces derniers risquent de se méprendre sur le juge compétent. Par ailleurs, il existe un risque de ralentissement de la procédure : en effet, le juge judiciaire peut être amené à saisir le juge administratif d’une « question préjudicielle » , c’est-à-dire à lui demander de régler un point de droit qui n’est pas de sa compétence et qui commande l’issue du procès judiciaire. Il en est de même dans l’autre sens ou lorsque des questions de compétence obligent le juge judiciaire ou le juge administratif à saisir le Tribunal des conflits.

Il convient toutefois de relativiser cette critique. En effet, la majorité des dossiers ne donne pas lieu à des difficultés de compétence. À titre d’exemple, on peut souligner qu’alors même que plusieurs millions de décisions juridictionnelles sont rendues chaque année, le Tribunal des conflits n’est saisi qu’une cinquantaine de fois par an.

La coopération des deux ordres de juridictions pourrait néanmoins être améliorée. Ainsi, on pourrait imaginer qu’un juge, se considérant incompétent sur un point de droit, puisse saisir lui-même le juge compétent pour traiter la question, alors qu’aujourd’hui il revient aux parties elles-mêmes (ex : administrés) de le faire, avec les risques d’erreur que cela comporte.

La deuxième critique repose sur le fait que l’administration dispose d’un « privilège de juridiction », ce qui ferait du droit administratif un droit inégalitaire au détriment du justiciable. Ce dernier est jugé selon des règles différentes et supposées moins avantageuses pour lui. Là encore, cette critique mérite d’être nuancée. D’une part, la jurisprudence administrative démontre que si le droit administratif est inégalitaire, c’est au bénéfice des administrés, le juge administratif tentant de « gommer » l’infériorité de ces derniers dans leur relation à l’administration. D’autre part, on constate que, dans tous les pays dotés d’une unité de juridiction, où l’administration est en principe traitée comme un justiciable normal, des contentieux administratifs et des juridictions ou quasi-juridictions administratives s’y sont développés. Cette évolution semble démontrer la nécessité de faire une place à part à l’administration en raison de ses caractéristiques essentielles (pouvoir d’action unilatérale, poursuite de l’intérêt général).

Reste alors une critique majeure : les juges administratifs ne seraient pas indépendants. En effet, il s’agit de fonctionnaires, recrutés normalement par la voie de l’École nationale d’administration (ENA), et non pas des magistrats formés par l’École nationale de la magistrature (ENM), comme les magistrats judiciaires. La pratique de la mobilité perpétue d’ailleurs ce lien étroit avec l’administration active.

Il s’agit d’une critique particulièrement sévère pour plusieurs raisons. D’abord l’indépendance des juges administratifs a valeur constitutionnelle (Conseil constitutionnel, 22 juillet 1980, décision Validation d’actes administratifs) et le prestige du Conseil d’État le protège relativement bien de toute velléité d’intrusion. Quant aux membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, leur statut leur garantit l’inamovibilité, c’est-à-dire qu’ils ne peuvent être révoqués sans une procédure spéciale ou déplacés sans leur consentement. En outre, ce n’est pas nécessairement mauvais que les magistrats qui jugent l’administration la connaissent : c’est ainsi qu’historiquement, le Conseil d’État a réussi à construire le droit administratif français. Mais ceci implique, évidemment, que les magistrats administratifs soient, dans leur pratique quotidienne, irréprochables.

Rechercher