Enjeux et incertitudes de la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008
Lundi 21 juillet 2008 : le Congrès adopte à la majorité des trois-cinquièmes des suffrages exprimés plus une voix la réforme constitutionnelle initiée par le président de la République (voir le discours de N. Sarkozy, prononcé à Épinal, le 12 juillet 2007). Depuis 1958, c’est la vingt-quatrième révision du texte constitutionnel. […]
1. Une constitution plus citoyenne
La réforme de 2008 est remarquable par son ampleur : la Constitution a tout d’abord été modifiée ou complétée pour plus de la moitié de ses dispositions. Le lifting opéré au cours de l’été 2008 porte, au travers de ses 38 articles modifiés, de ses 8 articles supplémentaires et du rétablissement d’une disposition, sur tous les aspects d’une Constitution moderne, à la fois texte relatif aux institutions, source première de la hiérarchie des normes et de répartition des compétences étatiques, et instrument à la disposition des citoyens. Ainsi, tout citoyen français peut en effet, désormais, se saisir de la Constitution pour exprimer son opinion et défendre ses droits. C’est indiscutablement la nouveauté la plus essentielle de la loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. n° 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République. Mais comme toute promesse, elle méritera d’être confirmée ce qui, compte tenu des conditions et modalités retenues pour les différentes procédures, est loin d’être acquis. À commencer par la faculté pour tout justiciable de soutenir dès la première instance devant les tribunaux ordinaires de l’ordre administratif et judiciaire l’inconstitutionnalité d’une disposition législative en vigueur. Le Conseil constitutionnel sera saisi de la question de constitutionnalité sur renvoi décidé par le Conseil d’État ou la Cour de cassation. […]
2. Un ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. revalorisé
Les promesses d’une Constitution plus citoyenne se joignent à celles d’un régime plus favorable au Parlement. La motivation profonde de la réforme constitutionnelle est d’ailleurs le regain d’autorité accordée aux institutions parlementaires. Le but annoncé : rééquilibrer les rapports entre l’Exécutif et le Législatif. Les résultats dépendront essentiellement des parlementaires eux-mêmes. Mais le refus d’interdire tout cumul du mandat parlementaire avec une fonction exécutive locale, comme le préconisait le Comité constitutionnel présidé par Édouard Balladur, agira certainement comme un frein et une limite redoutables à la portée de la réforme. […] Pour les assemblées, les innovations majeures de la réforme du 23 juillet 2008 concernent essentiellement l’organisation du travail parlementaire. Elles ne sont pas minces au regard des dispositions du texte de 1958. Le Parlement maîtrisera pour moitié l’ordre du jour de ses travaux, ce qui signifie que le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. n’aura plus la maîtrise exclusive de l’encadrement du travail parlementaire. L’influence du Premier ministre et du président de la République pourrait s’en ressentir sauf si, évidemment, la logique d’un chef d’État, chef de la majorité parlementaire et d’un Premier ministre, metteur en scène du scénario présidentiel adopté par le peuple, continue à prévaloir. Or, comment peut-il en être différemment avec le fait majoritaire ? Imagine-t-on la majorité parlementaire proposer des textes totalement étrangers au programme présidentiel et à la volonté de l’hôte de l’Élysée ? Quand bien même cette situation improbable surviendrait, le Premier ministre conserve une prérogative décisive : la maîtrise de la navette parlementaire. Pas de navette, pas de texte. Autre innovation importante, une semaine par mois est dorénavant consacrée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques. Avant la révision, cette activité était occasionnellement exercée par les commissions permanentes qui jouissent de larges prérogatives en ce domaine, notamment la commission des Finances, et exceptionnellement par les commissions d’enquête. Tout l’apport d’une vraie revalorisation du Parlement passait certainement par une extension de ses pouvoirs de contrôle, mais la véritable innovation aurait été d’accroître, dans ce domaine, les pouvoirs de l’opposition. Le contrôle parlementaire restera en fait sous la haute responsabilité de la majorité parlementaire, soutien du président ou du Premier ministre selon la configuration politique du moment.
Outre la question de l’ordre du jour, le progrès institutionnel le plus saillant porte sur les conditions d’examen public des textes législatifs. Il interviendra au terme d’un délai de six semaines pour les projets de loi à compter de leur dépôt ou de quinze jours pour les propositions et projets de textes budgétaires ainsi que ceux pour lesquels le gouvernement a demandé la procédure accélérée (urgence). Éclairé par une étude d’impact accompagnant toute loi, le débat public devrait se dérouler plus sereinement, en dehors de toute précipitation. Surtout, le texte discuté en séance publique sera celui de la commission et non celui du gouvernement, à l’exception des projets de lois de finances, de financement de la Sécurité sociale et de révision constitutionnelle. S’il entend contester une disposition modifiée en commission, le gouvernement devra par conséquent convaincre sa majorité de désavouer le choix de la commission. A priori, cette contrainte pesant sur le gouvernement est de nature à permettre aux parlementaires de la majorité de peser davantage sur les textes d’origine gouvernementale. Elle encourage aussi la concertation entre l’Exécutif et sa majorité parlementaire. Elle devrait surtout permettre d’encadrer plus strictement le déroulement de la discussion publique et empêcher l’obstruction parlementaire par le dépôt de milliers d’amendements. Les règlements des assemblées préciseront les conditions de cette nouvelle procédure. Ils devront prendre garde à ne pas en entraver l’exercice effectif. Le risque est grand et la tentation évidente de poser des conditions sévères au dépôt des amendements afin d’entraver les facultés d’obstruction des parlementaires de l’opposition dès lors que le gouvernement est privé du recours au 49.3 limité dans son champ d’application aux lois de finances, aux lois de financement de la sécurité sociale et à un texte de son choix par session. L’abaissement du Parlement, dénoncé dès 1958 par les opposants au nouveau régime, maintes fois déploré y compris dans les rangs des majorités parlementaires, est en partie aussi la conséquence du développement, depuis 20 ans, des normes communautaires, sur lesquelles il n’a aucune emprise. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 n’apporte aucune réponse à ce problème, si ce n’est la transmission de tous les projets et propositions d’actes communautaires aux nouvelles commissions parlementaires chargées des Affaires européennes. L’enjeu on le connaît : permettre au Parlement de voter des résolutions contraignantes afin que le gouvernement, qui s’est approprié via la ratification des traités européens de nombreuses compétences relevant initialement de la compétence législative, défende obligatoirement les conclusions du Parlement français. L’autorisation de voter des résolutions est une avancée certaine, surtout combinée à une maîtrise partielle de l’ordre du jour. Leur force non contraignante en réduit pourtant considérablement la portée et l’intérêt même si, judicieusement exploitées, ces actes politiques pourront se révéler des armes influentes sur l’attitude et les décisions gouvernementales.
3. Un président aux pouvoirs plus encadrés
Voulue par le président de la République, la révision constitutionnelle ne renforce en rien ses compétences, bien au contraire. L’« arbitraire » présidentiel trouve des limites… relatives, mais néanmoins réelles par rapport à la période précédente : les nominations au Conseil constitutionnel, celles intervenant pour certaines autorités administratives indépendantes et autres grands organismes publics pourront être rejetées par les commissions parlementaires permanentes compétentes à une majorité des trois cinquièmes ; l’intervention des forces armées à l‘extérieur du territoire national sera soumise à une autorisation parlementaire au-delà de quatre mois d’engagement. D’autres mesures ont été introduites. Elles relèvent surtout du symbole comme le discours présidentiel devant le Congrès, discours pouvant être suivi d’un débat en l’absence du président, mais non suivi d’un vote ou encore un mandat renouvelable une fois, ce qui signifie pour un président réélu allant jusqu’au terme de son second mandat une décennie à la tête de l’État. En matière de justice, le président de la République perd son droit de faire grâce collectivement comme l’usage le voulait en début de mandat et lors de la fête nationale, comme il perd la présidence du Conseil supérieur de la magistrature. Bref, la révision du 23 juillet n’est pas favorable au président. Elle ne lui porte pas non plus ombrage dans la mesure où le chef de l’État apparaîtra plus que jamais comme le chef de la majorité parlementaire et pourra compter sur les élus de sa majorité pour la traduction en actes législatifs de son programme présidentiel. Le grand perdant de cette réforme pourrait être le Premier ministre. Néanmoins, malgré des propositions de suppression de la fonction, qui ont animé le débat en amont du projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. constitutionnelle, il ne disparaît pas. Son action est toujours de traiter au quotidien les affaires de la France. Il fait toujours figure d’exécutant des volontés présidentielles, d’autant qu’il perd la maîtrise totale de l’organisation du travail parlementaire. Le plus grand risque se situe à ce niveau : un président, chef incontesté de la majorité parlementaire, se retrouvant finalement seul, sans interface, devant elle. Le chef de gouvernement ne peut plus servir de fusible…Mais en était-il autrement depuis l’instauration du quinquennat présidentiel et de l’inversion du calendrier électoral qui font de tout député de la majorité, plus que jamais auparavant, un « homme du président » ?
Source : Pascal Jan, La Constitution de la Ve République, réflexions pour un cinquantenaire, Paris, Les Études de La Documentation française, La Documentation française, 2008.
mis à jour le 2 03 2009
