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L’évolution du périmètre du secteur public d’entreprises

le 19 08 2013

Le périmètre du secteur publicSecteur publicSecteur regroupant toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics de Sécurité sociale. – c’est-à-dire de l’ensemble constitué par les entreprises publiques dont l’État détient plus de 50 % du capital – a beaucoup évolué ces trente dernières années. Ces évolutions contrastées sont les conséquences des alternances politiques et, avec elles, des nationalisations et privatisations successives. Néanmoins, la construction d’un secteur public envisagé comme un outil dans les mains du pouvoir exécutif trouve une origine plus lointaine.

Les trois vagues de nationalisations au cours du XXe siècle

– Le secteur public est le résultat de nombreuses nationalisations dont la première vague a été lancée sous le Front populaire à partir de 1936. Une nationalisation est une opération juridique qui consiste à transférer la propriété d’une entreprise à la collectivité contre une indemnisation des actionnaires. Elle peut porter sur la totalité du capital de l’entreprise ou seulement une partie mais supérieure à 50%. Une entreprise publiqueEntreprise publiqueEntreprise sur laquelle l’Etat peut exercer directement ou indirectement une influence dominante du fait de la propriété ou de la participation financière, en disposant soit de la majorité du capital, soit de la majorité des voix attachées aux parts émises. est donc une entreprise contrôlée directement ou non par les administrations publiques (État, collectivités territoriales) du fait de la propriété ou de sa participation financière.

Le Front populaire est à l’origine à la fois de la création d’entreprises publiques et de nationalisations d’entreprises privées. Ainsi, par exemple, la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) a été créée le 1er janvier 1938 après la nationalisation des chemins de fer dont les compagnies gérantes avaient été mises à mal par la crise de 1929. Le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. d’union de la gauche, sans s’engager dans une politique dirigiste, entendait néanmoins disposer d’outils de gestion de l’économie dans certains secteurs jugés clés.

– Mais, c’est surtout au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, en 1945 et 1946, que le pouvoir s’engage dans une politique résolue de nationalisations. Elle se situe dans le droit fil du programme du Conseil national de la Résistance adopté le 15 mars 1944 et qui proposait « le retour à la Nation des grands moyens de production monopolisés, fruit du travail commun, des sources d’énergie, des richesses du sous-sol, des compagnies d’assurances et des grandes banques ». Cependant, certaines nationalisations ont aussi eu une dimension politique et sont apparues comme une sanction à l’égard de patrons jugés trop engagés dans la collaboration avec l’ennemi. Ainsi, Renault est transformée en régie nationale en janvier 1945. Toutefois, pour la majorité de ces nationalisations, il s’agissait de disposer d’instruments d’intervention dans les secteurs clés. C’est pourquoi ont été nationalisées, entre autres, les industries du gaz et de l’électricité (loi du 8 avril 1946), du charbon (création des Charbonnages de France par la loi du 17 mai 1946), la Banque de France (loi du 2 décembre 1945) et quatre grandes banques de dépôt, mais aussi plus de trente compagnies d’assurance, Air France (ordonnance du 26 juin 1945) ou encore les transports parisiens.

– La troisième vague de nationalisations intervient à l’occasion de l’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981. Elle met alors en œuvre un programme économique interventionniste. L’un des piliers de ce programme consiste précisément en une série de nationalisations décidées par la loi du 11 février 1982. Ce ne sont pas moins de trente-six banques, deux compagnies financières aussi importantes que Suez et Paribas et cinq grands groupes industriels (CGE, Saint-Gobain, Pechiney, Rhône-Poulenc, Thomson) qui font leur entrée dans le secteur public.

Les chiffres parlent d’eux-mêmes. En 1982, après cette nouvelle vague de nationalisations, le secteur public représente 23% du produit intérieur brut. Il comprend plus de 3 000 entreprises, et emploie 1,9 million de personnes, c’est-à-dire 9% de la population active.

Un mouvement de privatisationPrivatisationTransfert d’une entreprise publique au secteur privé à la suite d’une cession de tout ou partie de son capital par l’Etat. constant depuis près de trente ans

Lorsque s’engage la campagne électoraleCampagne électoraleEnsemble des opérations de propagande qui précèdent une élection ou un référendum pour les élections législatives de mars 1986, la droite – qui va remporter les élections – présente un programme économique inspiré des modèles reaganien et thatchérien. Parmi les mesures préconisées figurent en bonne place des privatisations qui doivent profondément modifier la physionomie du secteur public. Cette évolution se révèle capitale puisque, depuis leur mise en œuvre par le premier gouvernement de cohabitation (1986-1988), les privatisations d’entreprises publiques n’ont plus cessé.

La loi du 2 juillet 1986 a fixé la liste de la soixantaine d’entreprises à privatiser et celle du 6 août 1986 a précisé les modalités de mise en œuvre. De 1986 à 1988, seulement une dizaine d’entreprises ont été effectivement vendues. Elles relevaient de trois secteurs essentiels : les banques et les assurances – Société Générale (juin 1987), Paribas (janvier 1987), Suez (fin 1987) et Crédit commercial de France (mai 1987) –, l’industrie – avec Saint-Gobain (1986), la Compagnie générale d’électricité, future Alcatel (1987) et Matra (1988) –, enfin la communication avec l’Agence Havas (1987) et TF1 (1987).

Malgré la nouvelle alternance de 1988 et la « doctrine du ni-ni » (ni nationalisation, ni privatisation) défendue par le président Mitterrand, le gouvernement socialiste s’engage dans des privatisations partielles, les capitaux publics restant majoritaires. Plusieurs moyens sont alors employés : la cession d’activités de certaines entreprises publiques (ex : filiales de la parachimie cédées au groupe Total), la réduction du capital contrôlé par l’État (ex : Elf Aquitaine, Rhône-Poulenc, Crédit local de France), le changement de statut de certaines entreprises ouvrant la porte à d’autres privatisations (ex : Renault avec la loi du 4 juillet 1990).

Le retour de la droite au gouvernement (1993-1997) correspond à une nouvelle grande vague de privatisations. La loi du 19 juillet 1993 prévoit le transfert de 21 entreprises. L’industrie est concernée au premier chef (notamment Rhône-Poulenc en 1993, Elf Aquitaine en 1994, Seita, Pechiney et Usinor en 1995, Renault en 1996). Mais la banque et les assurances le sont également (BNP et UAP en 1993, AGF en 1996).

Entre 1997 et 2002, le gouvernement socialiste poursuit le transfert des entreprises publiques vers le secteur privé. En effet, de nombreuses ouvertures partielles de capital ont été réalisées durant cette période, l’État restant majoritaire. Cela a notamment été le cas dans le secteur industriel (Thomson Multimedia en 1999), dans la banque et l’assurance (CNP en 1998), les transports (Air France en 1999) ou encore les télécommunications (avec France Télécom en 1997 et en 1998). Mais dans plusieurs cas, l’ouverture aux capitaux privés des entreprises publiques a abouti à leur privatisation, l’État cédant sa part majoritaire (CIC et GAN en 1998, Crédit Lyonnais en 1999 ou Banque Hervet en 2000).

À partir de 2002, l’État continue de céder certaines de ses participations dans des entreprises françaises, tandis que quelques opérations d’envergure sont réalisées. C’est ainsi que France Télécom a été transférée au secteur privé en 2004, de même qu’Air France, la même année, afin de faciliter le rapprochement avec l’entreprise néerlandaise KLM. On peut mentionner aussi les décrets des 2 et 16 février 2006 autorisant respectivement les privatisations totales de la société Autoroutes du Nord et de l’Est de la France (SANEF) et de la société Autoroutes Paris-Rhin-Rhône. Elles sont suivies par la cession de la totalité des actions de l’État dans la société Autoroutes du Sud au groupe Vinci en mars 2006.

Enfin, dans le secteur de l’énergie, si EDF est, depuis 2004, une société anonyme, l’État détenant toujours 85% de son capital, la situation aprofondément évolué en ce qui concerne GDF Société anonyme depuis 2004, GDF a été privatisé et est devenu, à la faveur d’une fusion, GDF-Suez en 2008, la participation de l’État au capital étant désormais minoritaire.

Les privatisations ont obéi à des motifs variés

Si les privatisations ont traduit, au moins pour les majorités dites conservatrices, une conception restrictive du rôle de l’État dans l’économie, elles ont souvent été guidées par des exigences pratiques.

En effet, les privatisations fournissent des ressources budgétaires qui, bien que ponctuelles, n’en sont pas moins importantes dans un contexte de fort endettement de l’État. Ainsi a-t-on pu estimer que les recettes de privatisation (totale ou partielle) entre 1986 et 2005 s’étaient élevé à un total de 82 milliards d’euros.

Enfin, dans un contexte de forte concurrence internationale, les privatisations permettent aux entreprises concernées d’investir grâce à des augmentations de capital que l’État, compte tenu de sa situation financière obérée, n’aurait pas été en mesure de financer.

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