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Les grandes étapes de la réforme de l’État

le 7 11 2012

La réforme de l’État est loin d’être une aspiration nouvelle. En effet, les premiers débats à son sujet remontent à l’Ancien Régime. Un bref retour en arrière permet donc de mesurer le poids de ce thème dans le débat public.

Du XIXe siècle aux années 1980

Sous l’Ancien Régime, devant les premières critiques émises au sujet de l’organisation de l’État, la monarchie commence à professionnaliser les agents publics, à opérer un découpage plus précis du territoire et à organiser les services publics de manière plus rationnelle.

La Révolution et l’Empire réorganisent ensuite le territoire, en déterminant pour longtemps les unités territoriales de base que sont les communes et les départements, puis en mettant en place les préfets.

À la fin du XIXe siècle, la réforme de l’État est particulièrement en vogue. Beaucoup d’observateurs expliquent la défaite française face à l’Allemagne en 1870 par les manques de l’État français. C’est dans ce contexte qu’est créée en 1872 l’École libre des sciences politiques par le journaliste Émile Boutmy, qui prépare aux concours administratifs et, ainsi, contribue à former des cadres performants pour l’État.

L’entre-deux-guerres est une période de grande réflexion sur la réforme de l’État. Ainsi, par exemple, Léon Blum publie ses "Lettres sur la réforme gouvernementale" (1917-1918) et un projet de réforme est présenté par le président du Conseil, Gaston Doumergue, en 1934 (décret-loi du 4 avril destiné à réaliser la réforme administrative par la réduction du nombre d’agents de l’État). Le président du Conseil est doté de services propres et le Secrétariat général du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. est institué.

À la Libération, la France transforme son administration : les hauts fonctionnaires reçoivent désormais une formation commune, dispensée par l’École nationale d’administration (ENA), créée par l’ordonnance du 9 octobre 1945. Surtout, un statut général de la fonction publique est établi en 1946. Par ailleurs, et de manière plus générale, sous la IVe République, de nombreux groupes de travail relatifs à la réforme administrative sont créés (notamment sous la pression du mouvement poujadiste).

Les années 1960 et la Ve République gaullienne voient la mise en place des préfets de région (décret 14 mars 1964) et une tentative d’introduction des techniques managériales dans l’administration via la rationalisation des choix budgétaires (RCB).

Enfin, les années 1970 sont particulièrement riches. La loi du 3 janvier 1973 crée le Médiateur de la République, dont le rôle est de combattre la « maladministration » (les attributions du Médiateur seront reprises en 2011 par le Défenseur des droits). La loi « Informatique et libertés » du 6 janvier 1978 affirme que les développements de l’informatique ne doivent porter atteinte ni à l’identité humaine, ni aux droits de l’homme, ni à la vie privée et ni aux libertés individuelles ou publiques. Elle institue également la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) pour veiller à leur respect. La loi du 17 juillet 1978 reconnaît, pour sa part, un droit d’accès aux documents administratifs et crée la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA). La loi du 11 juillet 1979, enfin, oblige les administrations à motiver tous les actes défavorables ou dérogatoires.

Depuis les années 1980

– En 1982, est votée la grande réforme de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes., qui conduit, parallèlement, à un renforcement de la déconcentrationDéconcentrationDélégation de moyens et de pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat..

Le concept de réforme administrative évolue en valorisant notamment les méthodes venues du secteur privé. Ainsi, la circulaire Rocard relative au renouveau du service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). du 23 février 1989 propose de substituer une « logique de responsabilité » à une « logique de procédure », se prononce en faveur du développement des responsabilités et de l’autonomie des services et pose, enfin, l’exigence d’une évaluation systématique des politiques publiques.

– En 1994, le rapport Picq, L’État en France. Servir une nation ouverte sur le monde, marque une étape importante. Il illustre en effet le glissement de la réforme administrative vers la réforme de l’État, plus large. En effet, l’auteur met l’accent sur la redéfinition des responsabilités de l’État et la nécessité de déterminer ses missions essentielles.

L’année 1995 voit la création du Comité interministériel à la réforme de l’État (CIRE). Ses travaux sont préparés par le Commissariat à la Réforme de l’État, compétent pour présenter toutes propositions dans les domaines de compétences du CIRE. Ce Commissariat est remplacé en 1998 par la Délégation interministérielle à la Réforme de l’État (DIRE). Parallèlement, le décret du 2 décembre 1998 crée la Commission pour les simplifications administratives (Cosa), qui succède à la Cosiform (Commission pour la simplification des formalités) créée en 1983 et modifiée en 1990. Ce décret impose dans le même temps à tous les ministres d’établir un programme annuel de simplification des procédures administratives. En 2003, les services interministériels chargés de la réforme de l’État sont réorganisés. Un décret du 21 février 2003 crée auprès du Premier ministre une Délégation à la modernisation de la gestion publique et des structures de l’État (DMGPSE), une Délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA) à la place de la COSA, ainsi qu’une Agence pour le développement de l’administration électronique (ADAE). Ces trois structures et la Direction de la Réforme budgétaire (DRB) forment, à partir du décret du 30 décembre 2005, la Direction générale de la modernisation de l’État (DGME).

– En 2007, était lancée la révision générale des politiques publiques (RGPP) dans le but de remettre à plat « l’ensemble des missions de l’État pour l’adapter aux besoins des citoyens » au moyen d’audits passant en revue les politiques publiques dans tous les ministères. À l’issue de ce processus, des propositions de réformes ont été faites dans le sens d’une réduction des dépenses de l’État et de l’amélioration de l’efficacité des politiques.

Trois directions ont été privilégiées : la réorganisation des administrations centrales et des services déconcentrés (refonte de la carte militaire et de la carte judiciaire, création des agences régionales de santé, réorganisation des directions régionales et des services départementaux de l’État, réorganisation du réseau des ambassades et des consulats), l’allègement des procédures administratives (exemple : guichet fiscal unique pour les contribuables) et la rationalisation de la gestion des administrations (gestion immobilière et achats de l’État, rationalisation des fonctions support au sein des ministères).

– La RGPP a officiellement pris fin avec le changement de majorité politique en 2012. Toutefois, la volonté de réforme de l’État s’est depuis poursuivie.

Un décret du 30 octobre 2012 crée un Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique qui regroupe l’ancienne DGME – devenue Direction interministérielle pour la modernisation de l’action publique (Dimap) – et la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (Disic). Ce secrétariat prend également en charge la coordination interministérielle de la réforme des services déconcentrés de l’État, ainsi que la mission chargée de faciliter la mise à disposition des données publiques (mission dite Etalab). L’ensemble est placé sous l’autorité du Premier ministre, ce qui traduit la volonté politique de faire de la réforme de l’État un chantier interministériel, alors qu’auparavant celle-ci relevait du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. du Budget.

Un Comité interministériel pour la modernisation de l’action publique (Cimap), présidé par le Premier ministre, réunira chaque trimestre tous les ministres ainsi que le ministre délégué au Budget. La ministre de la Réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique – dont les trois axes d’action sont l’évaluation des politiques publiques, la simplification des démarches administratives et la gestion des ressources humaines dans la fonction publique – en sera le rapporteur.

– Dans ce rapide panorama, il ne faut pas oublier la loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. relative aux lois de finances (LOLFLOLFLoi organique relative aux lois de finances) du 1er août 2001. Elle a constitué un moment crucial de la réforme de l’État. En effet, la LOLF propose un projet concret de modernisation de la gestion publique, fondé sur une exigence ambitieuse de transparence, d’évaluation et de performance des finances publiques.

– La réforme de l’organisation de la fonction publique est également d’actualité depuis les considérations générales du rapport du Conseil d’État pour l’année 2003, intitulées "Perspectives pour la fonction publique". Il souligne l’impératif de performance qui s’attache à la gestion des ressources humaines dans le secteur publicSecteur publicSecteur regroupant toutes les activités économiques et sociales prises en charge par les administrations, les entreprises publiques et les organismes publics de Sécurité sociale.. Sous la présidence de Nicolas Sarkozy (2007-2012), la réforme de la fonction publique a pris plusieurs directions : réflexion sur le statut, le mode de recrutement par concours, la rémunération au mérite, la mobilité vers le secteur privé et la réforme du dialogue socialDialogue socialComprend tous les types de négociation, de consultation ou d’échanges d’informations entre les représentants des gouvernements, des employeurs et des travailleurs sur des questions présentant un intérêt commun relatives à la politique économique et sociale..

En juillet 2012, la nouvelle ministre de la réforme de l’État, de la Décentralisation et de la Fonction publique a réuni une grande conférence sociale qui a permis de déterminer les chantiers prioritaires concernant la fonction publique. Trois axes majeurs ont été définis : le dialogue social ; l’exemplarité des employeurs publics, notamment sur l’égalité professionnelle entre les femmes et les hommes, l’amélioration de l’accueil et de l’insertion des travailleurs handicapés, la gestion des âges et l’accès des jeunes à la fonction publique ; les parcours professionnels : mobilité et carrières, rémunérations.

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