Histoire de l’administration| vie-publique.fr | Repères | Découverte des institutions

[ Publicité ]
  • Imprimer

Histoire de l’administration

le 18 08 2013

L’administration française est le fruit d’une longue histoire dont les développements expliquent, au moins en partie, son organisation actuelle, certaines de ses forces et de ses faiblesses.

De l’Ancien Régime à la période napoléonienne

Sous l’Ancien Régime, le souverain est assisté pour administrer le royaume d’un Conseil du roi, héritier de la curia regis médiévale. Il comporte plusieurs formations spécialisées dont l’organisation se précise au milieu du XVIIe siècle (Conseils d’en-haut, des dépêches, royal des finances, d’État, privé). Seul le roi peut en choisir les membres dont le nombre varie selon les époques (10 à 20 sous François Ier, 33 en 1673, 38 en 1787).

Il n’existe pas alors de ministères au sens où nous l’entendons aujourd’hui. Toutefois, une certaine spécialisation apparaît : à partir du début du XVIe siècle, le roi prend l’habitude de confier à quatre secrétaires d’État le soin d’expédier les affaires courantes. La répartition par matières se précise progressivement et se fixe à partir de Colbert entre un secrétaire d’État à la Guerre, un à la Marine, un aux Affaires étrangères et un à la Maison du Roi (équivalent de notre actuel ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’Intérieur).

Parallèlement, l’organisation des finances est réformée dans le sens d’une centralisation. Ainsi, Henri II confie la responsabilité des affaires financières à une seule personne, qui prend le titre de surintendant des finances à partir de 1561. Cette fonction prend toute sa dimension sous le mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective de Sully à partir de 1598. En 1661, Louis XIV supprime cette fonction et la remplace en 1665 par celle deContrôleur général des Finances, confiée à Colbert qui étend considérablement ses compétences, au point de s’imposer sur la plus grande partie des administrations centrales.

Sur le plan territorial, si certaines communes jouissent de chartes, octroyées par le monarque, qui les laisse libres de leur administration, le poids de l’État central se fait, à partir du XVIIe siècle, de plus en plus lourd. Ceci est notamment le fait des Intendants, véritables administrateurs, qui disposent des pouvoirs de justice, police et finances dans le cadre de leur circonscription appelée « généralité ». Ils assurent donc notamment le respect du droit royal sur l’ensemble du territoire par la surveillance des tribunaux à l’exclusion des parlements des provinces.

Sous la Révolution, les administrations centrales prennent officiellement le nom de « ministères » (ex : l’office de Chancelier est supprimé et le ministère de la Justice est mis en place). On crée un ministère de l’Intérieur. Après une période de grande méfiance à l’égard du pouvoir exécutif, ce dernier fait l’objet d’un renforcement sous le Directoire (1795), ce qui place l’administration au cœur du pouvoir. Le découpage du territoire est revu : en 1790, le pays est divisé en 83 départements, eux-mêmes divisés en districts, les districts en cantons, et enfin les cantons en communes. Ces circonscriptions ont, dans leur conception, perduré jusqu’à aujourd’hui (les districts, supprimés en 1795, laissant place à des arrondissements).

À l’époque napoléonienne, le rôle central est joué par le Premier Consul ou l’Empereur. Le Conseil d’État, institué par la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799), aux séances duquel Napoléon participe activement, prépare les projets de lois et les règlements d’administration publique. Par ailleurs, l’Empereur organise régulièrement des « conseils d’administrations », réunissant autour de lui ministres et hauts fonctionnaires sur un problème particulier. Les ministres, qui sont souvent des techniciens, n’ont d’autre pouvoir politique que celui que leur accorde le chef de l’État. Mais ils jouent un rôle non négligeable en matière administrative. Le nombre des ministères évolue : un ministère du Trésor se détache du ministère des Finances (1801) ; un ministère de l’Administration de la guerre vient s’ajouter au ministère de la Guerre (1802) ; un ministère des Manufactures et du Commerce est créé (1811) par la division du ministère de l’Intérieur.

La loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) reprend la structure territoriale établie par les révolutionnaires, mais modifie en revanche les organes de chacun des niveaux d’administration. Désormais, ne demeurent qu’un conseil et un organe exécutif constitué d’une seule personne. Dans le département est institué un conseil général, dont les décisions sont mises en œuvre par le préfet, lui-même nommé par le Premier Consul. Dans l’arrondissement, les décisions du conseil d’arrondissement sont exécutées par le sous-préfet.

Du XIXe siècle à la Seconde Guerre mondiale

De la Restauration au Second Empire, le nombre de ministères n’augmente pas énormément, mais certains sont créés à partir des compétences dévolues à l’origine au ministère de l’Intérieur. En revanche, les contrôles sur l’activité administrative se développent (ex : naissance de l’Inspection générale des Finances en 1816).

Les structures centrales ne connaissent aucun bouleversement profond avec l’instauration de la IIIe République. Il faut néanmoins mentionner la création en 1906 d’un ministère du Travail après la victoire électorale du Bloc des gauches. Par ailleurs, certains ministères jouent un rôle de premier plan, à l’image du ministère de l’Instruction publique. Enfin, en dépit de l’instabilité gouvernementale, les administrations jouissent d’une certaine stabilité, grâce au maintien de plusieurs ministres (ex : Théophile Delcassé au ministère des Affaires étrangères de 1898 à 1905, artisan de l’Entente cordiale avec la Grande-Bretagne).

  • L’administration locale

La Monarchie de Juillet constitue un moment fort de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.. La loi du 21 mars 1831 rétablit l’élection au suffrage censitaire des conseils municipaux, principe étendu aux conseils généraux par la loi du 22 juin 1833. La loi de 1831 prévoit par ailleurs que si les maires continuent d’être nommés, ils doivent être choisis au sein du conseil municipal.

Le Second Empire a dans un premier temps restreint les libertés locales. Ce régime a favorisé une large déconcentrationDéconcentrationDélégation de moyens et de pouvoirs de décision de l’administration centrale aux services extérieurs de l’Etat. au profit des préfets (décrets des 25 mars 1852 et 13 avril 1861).

Sous la IIIe République, deux lois importantes sont votées : la loi départementale du 10 août 1871, qui notamment donne au département le statut de collectivité territorialeCollectivité territorialeStructure administrative, distincte de l’administration de l’État, qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis., et la grande loi municipale du 5 avril 1884. Toutes deux augmentent sensiblement le pouvoir de décision des conseils généraux et municipaux. Par ailleurs, une loi du 28 mars 1882 établit l’élection des maires. Par la suite, les réformes mises en place ont pour but de renforcer la place de l’État sur le plan territorial (notamment, décrets-lois du 5 novembre 1926).

  • Le rôle des deux guerres mondiales

La Première Guerre mondiale a provoqué des changements importants dans l’organisation administrative de la France. Le conflit conduit l’administration à exercer une plus grande emprise sur la vie économique, notamment à travers le ministère du Commerce. L’organisation des ministères est modifiée : à partir de 1915, le Ravitaillement fait l’objet d’un sous-secrétariat d’État, ou d’un ministère et les Régions libérées d’un ministère entre 1917 et 1920.

L’entre-deux-guerres voit se développer un mouvement intellectuel dit de « réforme de l’État », qui s’interroge beaucoup sur l’organisation administrative française.

Quant au régime de Vichy, il doit gérer la pénurie. Le régime est à la fois régionaliste et centralisateur : d’un côté, la volonté régionaliste du maréchal Pétain de réorganiser le pays en « provinces » ; de l’autre, des régions à la tête desquelles sont placés des préfets régionaux (loi du 19 avril 1941).

Depuis la Seconde Guerre mondiale

– S’agissant de la modernisation de l’administration, la reconstruction d’après-guerre est l’occasion de mettre en place de nouvelles structures : création par le décret du 3 janvier 1946 du Commissariat général du Plan (devenu Centre d’analyse stratégique en 2006, puis Commissariat général à la stratégie et à la prospective en 2013). Plus tard, la Délégation à l’aménagement du territoireAménagement du territoireEnsemble des actions publiques tendant à un développement équilibré des régions et à une organisation de l’espace selon une conception directrice. et à l’action régionale (depuis décembre 2009, Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale) (DATAR) est également mise en place par le décret du 14 février 1963, pour préparer et coordonner les politiques d’aménagement du territoire menées par l’État.

– Autre évolution de taille : le renforcement des droits des usagers de l’administration. De nombreux organismes, qualifiés d’autorités administratives indépendantes à partir des années 1970, ont concouru à cet objectif : Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) créée par la loi du 6 janvier 1978, Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) créée par la loi du 17 juillet 1978, entre autres.

– Sur le plan de l’administration territoriale décentralisée, le premier élément à noter est la consécration par la Constitution du 27 octobre 1946 des collectivités territoriales (titre X). Puis, après l’échec du référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. du 27 avril 1969 qui proposait la mise en place de régions, la loi du 5 juillet 1972 institue 22 régions, mais ce sont alors des établissements publics et non des collectivités territoriales.

Enfin, le moment le plus marquant demeure le mouvement de décentralisation engagé à partir de 1982. La loi du 2 mars 1982 supprime, ou plutôt allège, la tutelle administrative sur les collectivités territoriales : le préfet n’exerce plus de contrôle a priori et sur l’opportunité des actes des collectivités, mais a posteriori et seulement sur la légalitéLégalitéQualité de ce qui est conforme à la loi de ces actes dont seuls les tribunaux administratifs peuvent prononcer l’annulation. Cette loi transforme également la région en collectivité territoriale. Enfin, le préfet n’est plus l’autorité exécutive du département : il est remplacé par le président du conseil général, la région et le président du conseil régional bénéficient du même traitement.

Une étape supplémentaire dans la décentralisation a été franchie avec la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, qui a établi l’organisation décentralisée de la République (art. 1 de la Constitution), posé le principe de l’autonomie financière des collectivités (art. 72-2), proclamé le droit à l’expérimentation pour les collectivités (art. 72), institué le référendum décisionnel local (art. 72-1), créé une nouvelle catégorie de collectivité, les collectivités d’outre-mer (art. 72) et supprimé les territoires d’outre-mer (TOM). La loi du 13 août 2004 l’a complétée en accordant de nouveaux transferts de compétences aux collectivités.

La loi du 16 décembre 2010 de "réforme des collectivités locales" avait pour objectif, quant à elle, de réduire le "mille-feuilles" territorial, notamment en modifiant les rapports entre communes et intercommunalités (rationalisation de la carte intercommunale en obligeant chaque commune à adhérer à un établissement public de coopération intercommunale) et en créant le conseiller territorial, remplaçant le conseiller général et le conseiller régional à partir de 2014. Suite à l’élection présidentielle de 2012 et au changement de majorité parlementaire, cette réforme ne sera pas mise en œuvre et une nouvelle étape de la décentralisation est en cours de préparation en 2013.

Enfin, il faut noter le développement de l’intercommunalitéIntercommunalitéDésigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI)., la dernière loi sur ce sujet étant également la loi du 16 décembre 2010, qui a notamment créé deux formes nouvelles de regroupement des collectivités territoriales : les métropoles et les pôles métropolitains.

– Face à ces avancées de la décentralisation, il a paru essentiel de renforcer la déconcentration au sein de l’administration étatique. Tout d’abord, les décrets du 14 mars 1964 ont renforcé le rôle de coordination des services extérieurs de l’État dévolu aux préfets.

Puis, après les avancées des années 1980, la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, et surtout le décret du 1er juillet 1992 portant charte de la déconcentration ont accentué le mouvement de déconcentration. Enfin, après la réforme de 2003, le décret du 29 avril 2004 a encore affermi les pouvoirs des préfets de département et de région. Le dernier stade de cette évolution a consisté à développer le rôle du préfet de région : depuis un décret du 16 février 2010, il a autorité sur les préfets de département pour tout ce qui concerne la mise en œuvre des politiques publiques, sauf pour le maintien de l’ordre public et le droit des étrangers.

Rechercher

200 expressions les plus recherchées

voir les 200 expressions

Communauté vie publique

Retrouvez vie-publique.fr

accès au flux Twitter @viepubliquefr. Nouvelle fenêtre
Suivez le flux Twitter @viepubliquefr

partager sur Google+
Tenez vous au courant de la vie du portail vie-publique.fr et de ses projets sur le compte +viepubliquefr
abonnement à google/+viepubliquefr

accès à Vie-publique.fr sur facebook. Nouvelle fenêtre
Rejoignez les amis de Vie-publique.fr pour comprendre les institutions , suivre l’actualité législative, les débats...
http://www.facebook.com/viepubliquefr