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Les juridictions administratives, une spécificité française

le 30 05 2006

L’organisation de la justice en France se distingue par une dualité qui tient à l’existence d’un ordre juridictionnel administratif autonome par rapport à l’ordre judiciaire, les deux ordres formant deux ensembles, distincts et hiérarchisés, de juridictions.

Ce modèle a été reproduit dans certains pays européens comme la Grèce ou le Luxembourg. Cependant, il demeure une particularité par rapport à la plupart des autres démocraties occidentales :

  en Grande-Bretagne comme aux Etats Unis, l’unité juridictionnelle découle de l’idée d’égalité de tous devant la loi ; l’existence de multiples administrative tribunals chargés chacun d’un secteur particulier ne va pas à l’encontre de ce principe car les décisions de ces tribunals sont susceptibles de recours devant les juridictions d’appel de droit commun ;

  en Allemagne, l’unité du pouvoir judiciaire est conciliée avec la spécialisation du juge administratif : la juridiction administrative constitue l’une des cinq branches de l’organisation judiciaire (on retrouve un système analogue en Autriche, en Suisse ou en Suède).

L’origine de cette particularité française date de la Révolution mais trouve des racines dès l’Ancien régime. La loi des 16 et 24 août 1790 et le décret du 16 fructidor an III ont énoncé avec la plus grande clarté ce qu’édictait déjà sous l’Ancien régime l’Edit de Saint-Germain en 1641 : les tribunaux judiciaires ne peuvent connaître des affaires de l’administration.

La création du Conseil d’Etat dans la Constitution du 22 Frimaire an VIII, puis des Conseils de préfecture, a obéi à un double souci : éviter un déni de justice- il faut donner la possibilité aux citoyens de contester une décision de l’administration ; mettre en place un juge spécialisé conscient des difficultés de l’action administrative.

La proximité que le juge administratif entretient avec l’administration est donc historiquement fondatrice de la pertinence de la dualité juridictionnelle. Elle peut être résumée par la formule de Jean Foyer : "le Conseil d’Etat est l’administration qui se juge, il n’est pas le juge de l’administration". Cette proximité demeure encore aujourd’hui. Elle se manifeste principalement par la double fonction du Conseil d’Etat- conseiller du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. et juge administratif suprême, par son mode de recrutement- les membres du Conseil d’Etat sont en majorité issus de l’Ecole nationale d’administration et ont donc reçu une formation de haut fonctionnaire plutôt que de magistrat, ainsi que par la carrière de ces derniers qui sont amenés à occuper des postes importants dans l’administration.

En dépit de cette proximité, le Conseil d’Etat s’est progressivement érigé en une véritable juridiction indépendante. D’un système de justice retenue, le Conseil d’Etat comme juge suprême administratif ne faisait formellement que proposer des décisions au souverain, on est passé à un système de justice déléguée en 1872, le Conseil d’Etat juge désormais "au nom du peuple français", de manière totalement autonome.

Son indépendance a d’ailleurs été consacrée par le Conseil constitutionnel par une décision du 22 juillet 1980.

En outre, le Conseil d’Etat est désormais le juge suprême d’un ordre juridictionnel ressemblant presque à l’identique à l’ordre juridictionnel judiciaire : aux tribunaux administratifs, successeurs des Conseils de préfecture, se sont ajoutés des Cours administratives d’appel créées en 1989. Les juges des tribunaux administratifs et des Cours administratives d’appel sont par ailleurs pour la plupart recrutés par un concours spécial comme peut l’être le concours de l’Ecole nationale de la magistrature pour les magistrats judiciaires.

Le Conseil d’Etat a aussi développé une jurisprudence de plus en plus protectrice des droits des citoyens, autant en ce qui concerne le contrôle de la légalitéLégalitéQualité de ce qui est conforme à la loi des actes administratifs qu’en ce qui concerne la mise en jeu de la responsabilité de l’administration. Depuis peu, des efforts sont en outre faits en matière de délais de jugement. Enfin, des mécanismes de sursis à exécution et de référés aussi efficaces que ceux du juge judiciaire ont été récemment instaurés.

Autrefois critiqué pour sa complaisance supposée vis-à-vis de l’administration, la juridiction administrative a donc su imposer sa légitimité au fil du temps en sachant évoluer. Cette quête de légitimité, qui a conduit la juridiction administrative à ressembler de plus en plus à la juridiction judiciaire, n’est-elle pas synonyme d’une perte de sens, la particularité du juge administratif français s’étant peu à peu atténuée ?

Il reste bien sûr le coeur de cette particularité : la double fonctionnalité- juge administratif et conseiller du gouvernement. Cependant, même ce trait caractéristique est moins fort que par le passé. Afin de respecter le principe de procès équitable érigé en dogme par la Cour européenne des droits de l’homme, le Conseil d’Etat fait aujourd’hui en sorte qu’aucun de ses membres ne puisse connaître du même acte administratif dans sa fonction de conseiller, avant que l’acte ne soit édicté, et dans sa fonction de juge, lorsque la légalité de l’acte est contestée au contentieux.

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