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La libre administration des collectivités territoriales : principes et limites

le 23 04 2010

1. Un principe fort

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a confirmé le principe de libre administration des collectivités territoriales qui était déjà présent dans la Constitution. L’article 72 énonce désormais ainsi ce principe : « Les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer […]. Toute autre collectivité territorialeCollectivité territorialeStructure administrative, distincte de l’administration de l’État, qui doit prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis. est créée par la loi […]. Dans les conditions prévues par la loi, ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences ».

Le principe de libre administration, principe de rang constitutionnel, s’impose au législateur et à toutes les autorités administratives. Il est d’ailleurs repris dans le Code général des collectivités territoriales.

La révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a élevé la région au rang de collectivité territoriale inscrite dans la Constitution, a créé une nouvelle catégorie de collectivité territoriale, les collectivités d’outre-mer, et a supprimé la catégorie des territoires d’outre-mer de la Constitution. L’existence des communes, départements, régions, collectivités à statut particulier et collectivités d’outre-mer est donc inscrite dans le texte même de la Constitution. Leur suppression nécessiterait sa révision.

1.1. La personnalité juridique

Cependant, la seule reconnaissance par l’État de structures administratives gérant des intérêts particuliers distincts de l’intérêt général ne suffit pas à caractériser la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.. L’attribution de la personnalité juridique est un élément nécessaire, car elle conditionne l’autonomie organique et fonctionnelle des structures infra-étatiques, malgré le principe de spécialité des personnes morales de droit public.

1.2. L’autonomie administrative

Pour permettre une décentralisation effective, cette autonomie doit se traduire par :

  • l’indépendance organique, assurée lorsque les organes dirigeants des collectivités décentralisées ne relèvent pas du pouvoir hiérarchique et disciplinaire du pouvoir central. L’élection est une garantie de cette indépendance organique ;
  • des pouvoirs de décision propres, indépendants du pouvoir central, dans le respect de la Constitution, des lois et des règlements qui les définissent. En la matière, la liberté des autorités décentralisées est la règle, l’intervention de l’État est l’exception. Les pouvoirs de décision des collectivités territoriales sont garantis par le droit d’ester en justice permettant d’obtenir la sanction d’un empiètement de l’autorité publique sur leurs compétences ;
  • des pouvoirs de décision garantissant l’indépendance des collectivités territoriales les unes par rapport aux autres ;
  • des moyens suffisants et garantis par l’autonomie financière, et par l’autonomie de recrutement et de gestion du personnel.

Conformément aux règles du droit administratif général, les collectivités territoriales disposent de prérogatives de puissance publique, notamment la possibilité d’imposer de manière unilatérale des obligations aux administrés par des actes administratifs unilatéraux.

1.3. Une mise en application renouvelée

Enfin, la libre administration des collectivités territoriales ne saurait remettre en cause l’unité de l’ordre juridique. Aussi, un certain nombre de dispositifs de contrôle ont été prévus par le législateur afin de prévenir ou de sanctionner le non respect des lois et règlements. L’existence d’un contrôle de l’État sur les activités et les actes des collectivités est inscrite dans l’article 72 de la Constitution, comme l’a d’ailleurs confirmé la décision du Conseil constitutionnel du 25 février 1982 rendue dans le cadre du contrôle de constitutionnalitéConstitutionnalitéQualité de ce qui est conforme à la Constitution de la première loi de décentralisation (du 2 mars 1982).

2. Les limites fixées par le Conseil constitutionnel

2.1. Le législateur et les libertés publiquesLibertés publiquesEnsemble des droits fondamentaux individuels ou collectifs reconnus par les textes.

Si le principe de libre administration a valeur constitutionnelle, il ne saurait aboutir à ce que l’application d’une loi organisant l’exercice d’une liberté publique dépende de décisions des collectivités territoriales, et qu’ainsi elle ne soit pas la même sur l’ensemble du territoire. Ainsi en a décidé le Conseil constitutionnel en 1985 en censurant une disposition législative qui subordonnait la passation d’un contrat d’allocation entre l’État et un établissement privé du premier degré à l’agrément de la commune siège de l’accord. De la même façon, la décision du 13 janvier 1994 a déclaré contraire à la Constitution l’article 2 de la loi relative aux conditions de l’aide aux investissements des établissements d’enseignement privés par les collectivités territoriales.

2.2. Un principe souvent brandi, notamment en termes d’autonomie fiscale

« Le législateur peut définir des catégories de dépenses obligatoires pour les collectivités territoriales : ces obligations doivent être définies avec précaution quant à leur objet et à leur portée ». Le Conseil constitutionnel a ainsi rappelé (décision du 29 mai 1990) l’obligation faite aux départements d’inscrire à leur budget une contribution au Fonds de solidarité pour le logement, satisfaisant aux conditions de constitutionnalité, la loi prévoyant que des conventions associent les départements aux décisions portant sur le fonctionnement et le financement du Fonds, et sur la mise en œuvre du plan départemental d’action pour le logement.

Conformément à l’article 34 de la Constitution, le législateur dispose du pouvoir général de déterminer les ressources des collectivités territoriales. Par sa décision du 6 mai 1991, le Conseil constitutionnel a déduit de la compétence générale du législateur le pouvoir de décider que le produit d’une imposition perçue au profit d’une catégorie de collectivités pourra, dans des conditions respectant le principe de libre administration, être affecté pour partie à d’autres collectivités. En l’espèce, le prélèvement obligatoire sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées entraîne une augmentation de leurs charges ; mais, s’agissant de communes dont le potentiel fiscal est le plus élevé, il n’en résulte pas une entrave à leur libre administration.

Cependant, la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 a inscrit dans la Constitution le principe de l’autonomie financière des collectivités territoriales. Elles peuvent notamment fixer l’assiette et le taux des impositions dans des limites fixées par la loi et aucun transfert de compétences entre l’État et les collectivités ne peut s’effectuer sans transfert des ressources correspondantes.

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