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Les politiques locales de sécurité

le 11 12 2009

Il y a un certain paradoxe à parler de politique locale de sécurité, dans la mesure où l’action de la police et de la gendarmerie relève d’un pouvoir régalien qui échappe comme tel au champ de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes.. Mais la sécurité ne se réduit pas à l’action répressive : sans déléguer ses pouvoirs, l’État a cherché à organiser avec les collectivités territoriales les formes d’un partenariat qui permette de répondre au plus près à la demande locale de sécurité. Quelle est la place du local dans ces politiques publiques territorialisées qui combinent prévention, police et justice, principalement dans les villes ("violences urbaines") ?

Trois phases de la réponse publique à la demande locale de sécurité

Du rapport Bonnemaison à la politique de la ville (1982-1992)

En 1982, le rapport « Face à la délinquance : prévention, répression, solidarité » de la Commission des maires sur la sécurité (présidée par Gilbert Bonnemaison) marque l’émergence d’une scène locale de la sécurité. Il préconise une coopération entre l’État et les collectivités territoriales pour mener des politiques de prévention s’appuyant sur le tissu associatif. Suivent la création du Conseil national de prévention de la délinquance (CNPD), et celles de conseils départementaux (CDPD) et communaux (CCPD). Le maire, président du CCPD, anime l’action des acteurs locaux de sécurité.

Entre 1988 et 1992, les politiques de sécurité sont intégrées dans la politique de la ville, qui recherche des solutions préventives globales, et non sectorielles, aux problèmes sociaux. La Délégation interministérielle à la ville (DIV) réalise des diagnostics locaux de sécurité (DLS) et pointe les insuffisances (moyens, objectifs…) des CCPD. Il s’agit alors d’approfondir la coopération entre associations et institutions.

Retour de l’État (1992-1995)

Sous l’égide du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. de l’Intérieur, sans véritable coordination avec la politique de la ville, les plans locaux de sécurité (PLS), puis les plans départementaux (PDS) dès 1993, veulent associer les acteurs professionnels aux mesures de sécurité à prendre dans les transports, le logement social, les établissements scolaires... Les PDS sont des actes unilatéraux, de la compétence de l’État. Par ailleurs, la loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité (LOPS) du 21 janvier 1995 recentre les activités du secteur sur la police, le préfet étant l’acteur principal des actions menées. L’État reste la pièce maîtresse des dispositifs.

"Coproduction" de la sécurité entre l’État et les partenaires locaux (1995-2004)

La LOPS du 21 janvier 1995 puis le colloque de Villepinte d’octobre 1997 proposent un nouveau partenariat avec les collectivités territoriales. Le Conseil de sécurité intérieure (initialement sous l’égide du Premier ministre, puis depuis le décret du 15 mai 2002 sous l’autorité du chef de l’État) coordonne l’action de la police et de la gendarmerie. De plus, une police « de proximité » est créée au plus près de la demande locale. Elle est généralisée en 2002 aux quatre cent soixante-huit circonscriptions de police urbaine. Enfin, les maisons de justice et de droit (MJD), dont les premières ont été créées en 1990 en banlieueBanlieueTerritoire autour d’une ville (à l’origine situé à une lieue autour de la ville). parisienne à l’initiative d’un procureur de la République, permettent un traitement judiciaire rapide des délits constatés.

Le décret et la circulaire du 17 juillet 2002 sur les dispositifs territoriaux de sécurité et de coopération pour la prévention et la lutte contre la délinquance ont procédé à une refonte de l’architecture des dispositifs existants. Ainsi, au 1er octobre 2002, d’une part, les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) se sont substitués aux CCPD et aux comités de suivi des contrats locaux de sécurité, et d’autre part, les conseils départementaux de la prévention (CDP) ont remplacé les CDPD. De plus, des conférences départementales de sécurité, présidées par le préfet et le procureur, ont été mises en place. Elles sont notamment compétentes pour le déploiement des groupements d’intervention régionaux (GIR) également créés. La loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 avait pour objectif une action plus cohérente et plus efficace des forces de sécurité intérieure. La loi pour la sécurité intérieure (LPSI) du 18 mars 2003 a ensuite certes maintenu la police de proximité, mais a surtout considérablement accru les moyens techniques et juridiques des forces de police. Enfin, cette volonté de « coproduction » dans le domaine judiciaire entre l’État et les collectivités territoriales se retrouve dans la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui étend, par expérimentation, dans certains départements, leurs compétences en matière de protection judiciaire de la jeunesse.

En 2007, la loi du 5 mars a consacré la prévention de la délinquance comme une politique publique permanente. Elle a entraîné la réforme des CLSPD par le décret du 23 juillet 2007, consacrés comme cadre de concertation en la matière. Ils assurent notamment l’animation et le suivi du contrat local de sécurité (CLS) et sont consultés sur les actions de prévention de la délinquance. Leur composition est par ailleurs modifiée, mais ils sont présidés par le maire. Par ailleurs, un plan de prévention de la délinquance, créé par le même décret et arrêté par le préfet, fixe dans chaque département les priorités de l’État dans ce domaine et sert de cadre de référence pour sa participation aux CLS. La « coproduction » de la sécurité a encore été confirmée, le 2 octobre 2009, lors du lancement par le Premier ministre du Plan national de prévention de la délinquance et d’aide aux victimes d’une durée de trois ans à compter du 1er janvier 2010. En effet, un de ses objectifs est de consolider les partenariats locaux de prévention et de favoriser leur coordination en positionnant le maire au centre du dispositif.

Trois déclinaisons des politiques locales de sécurité

Les contrats locaux de sécurité

Les CLS constituent la pièce essentielle de cette politique de sécurité (et non plus de prévention) créés par la circulaire du 28 octobre 1997 et révisée par celle du 7 juin 1999. La circulaire de 1997 rappelait que le sentiment d’insécurité « dépend de nombreux autres facteurs : cohésion sociale, conscience civique, qualité de la vie urbaine, etc. ». Les CLS, passés entre le préfet et les acteurs locaux (élus, procureur, mais aussi recteur, conseil général/ régional…) doivent s’organiser autour d’un diagnostic et de la définition de priorités, et faire l’objet d’un suivi. Les CLS connaissent un succès, au moins quantitatif, puisque leur nombre s’élevait à 687 au 30 juin 2006. L’efficacité et la pertinence de la localisation ont toutefois été jugées insuffisantes pour certains d’entre eux. La circulaire du 4 décembre 2006 a donc proposé une nouvelle génération de CLS pour la période 2008-2011 dont la mise en œuvre doit être davantage déterminée par deux facteurs : l’intensité des problèmes de délinquance constatés sur un territoire donné et la volonté des partenaires d’y consacrer des moyens effectivement disponibles. Dans le cadre de la politique de la ville, ils représentent le volet sécurité-prévention des contrats urbains de cohésion sociale (Cucs) créés en mai 2006. L’animation est forte au niveau central comme au niveau local, et une expertise émergente sur la conduite des CLS fait office de conseil aux maires. En mai 2009, la délégation interministérielle à la ville dénombrait 414 CLS actifs, dont 31 considérés comme de nouvelle génération.

Les polices municipales

La loi du 15 avril 1999, dite « loi Chevènement » a instauré un nouveau statut des polices municipales. Subsiste le principe essentiel qui les place sous l’autorité du maire pour assurer la sûreté et la salubrité publiques. Ce même principe a été conservé lorsque la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a autorisé les établissements publics de coopération intercommunale à recruter des agents de police municipale, pour les mettre à la disposition des communes. Se présentant comme une solution intermédiaire entre étatisation et municipalisation, des conventions de coordination sont conclues entre le maire et le préfet pour réglementer leur action. Fin 2006, les communes disposaient de 22 257 agents, titulaires et non titulaires, dans la filière d’emploi « police ».

La « loi Chevènement » du 15 avril 1999, celle du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne, la loi du 27 février 2002 précitée et la LPSI du 18 mars 2003 ont successivement accru les missions des agents de police municipale et les moyens juridiques à leur disposition. Ainsi le Code des communes dispose-t-il que les agents de police municipale peuvent être autorisés nominativement par le préfet à être armés sur demande motivée du maire (41 % l’étaient en avril 2003). La professionnalisation accrue des polices municipales (code de déontologie, formation continue) et le port d’uniformes distinctifs préservent dans une certaine mesure le rôle de la police nationale.

Les adjoints de sécurité

Deux nouveaux types d’agents ont été créés en 1997 : les adjoints de sécurité (ADS), employés dans la police nationale (20 000 début 2002), et les agents locaux de médiation sociale (ALMS), au service des collectivités territoriales et des associations. Ces deux types d’emplois, très différents, relevaient de la politique des emplois jeunes et participaient à des missions de médiation. Définissant le rôle des agents de médiation, la circulaire du 15 décembre 1997 les distinguait des forces de police (nationale et municipale) et de gendarmerie, avec lesquelles ils devaient néanmoins coordonner leur action, dans le cadre des CLS. La composition de ce corps devait « refléter le plus fidèlement possible la diversité des publics des villes », ce qui introduisait un principe de discriminationDiscriminationDistinction entre individus ou groupes d’après certains caractères particuliers (sexe, origine...) aboutissant à une inégalité. positive lié à la politique de la ville. Trois types de missions étaient prévues : l’animation préventive, le dialogue et la présence dissuasive.

Cependant, depuis fin 2002, le dispositif des emplois jeunes n’a pas été reconduit. Alors que les postes d’ALMS n’ont pas été renouvelés, les ADS sont, quant à eux, assimilés à des contractuels de droit public depuis janvier 2004. On en comptait 7 785 en juillet 2009. Par ailleurs, du fait des évènements de novembre 2005 dans les banlieues, le dispositif des médiateurs sociaux intervenant dans les quartiers sensibles a été renouvelé. Ainsi 5 000 contrats d’accompagnement dans l’emploi et contrats d’avenir, ainsi que 3 000 emplois d’adultes-relais ont-ils alors été créés. Ce type de dispositif perdure donc au-delà des appellations différentes.

La réponse locale à l’insécurité, qui marque un changement au regard de la tradition étatique française, ne doit cependant pas s’accompagner d’une moindre mobilisation des acteurs non locaux, notamment de l’État.

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