Problème de la pénalisation de la vie politique
le 30 05 2006
Le 6 décembre 1989, l’Assemblée nationale adoptait un amendement "d’amnistie" des affaires de financement des partis politiques. L’image négative de cet acte dans l’opinion publique, mais aussi la persistance des scandales, ont conduit les élus à réfléchir sur leurs rapports avec la justice. Les hommes politiques échappent-ils aux normes qu’ils édictent ? Plusieurs questions s’entremêlent ainsi : comment articuler la responsabilité pénale des élus et l’exercice de leur mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective ? comment assurer l’indépendance des juges face aux hommes politiques ? comment financer la vie politique ? Sur tous ces plans, de nombreuses réformes sont intervenues.
Le principe de l’encadrement de la responsabilité pénale des élus constitue une des bases de la démocratie : au nom de la séparation des pouvoirs, la justice ne doit pas pouvoir empêcher l’exécutif ou le législatif de fonctionner. Cependant, ce principe ne signifie pas l’irresponsabilité des élus, mais justifie seulement soit un privilège de juridiction, soit l’existence de règles précises pour mettre en jeu cette responsabilité durant leur mandat.
1. La responsabilité pénale du président de la République
Le président de la République bénéficie d’une immunité de responsabilité pénale pour les crimes et délits commis dans l’accomplissement de son mandat. D’après l’article 68 de la c onstitution, il n’est pénalement responsable que devant la Haute Cour de justice , composée de 24 membres titulaires (12 parlementaires de chaque assemblée) et de 12 suppléants , pour crime de haute trahison . Une résolution de mise en accusation adoptée par l’Assemblée nationale et le Sénat au scrutin public et à la majorité absolueMajorité absoluePlus de la moitié des suffrages exprimés. des membres les composant permet de saisir la Haute Cour. L’affaire est alors examinée par une C ommission d’instruction ; si elle décide de renvoyer l’affaire devant la Haute Cour, le ch ef de l’État est alors jugé, et peut être destitué sans recours possible. Cette procédure n’a jamais été enclenchée. Cependant, s’est développée une polémique sur l’étendue de la responsabilité pénale du c hef de l’État : peut-on la mettre en cause, en cours de mandat, pour des crimes et délits antérieurs à l’entrée en fonction du pr ésident ? Le soumettre au droit commun mettrait le pré sident dans une situation moins favorable que les parlementaires ou les ministres, l’empêcherait d’assumer son rôle constitutionnel de gardien des institutions, et donc romprait avec le principe de séparation des pouvoirs. À l’inverse, préserver le c hef de l’État par l’immunité absolue dont il bénéficie peut retarder jusqu’à la fin du mandat présidentiel des procédures judiciaires en cours. Cette solution a été retenue par le Conseil constitutionnel en janvier 1998 : le c hef de l’État n’est responsable des actes commis avant son mandat qu’à l’issue de celui-ci et devant les juridictions ordinaires.
2. Les membres du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale.
La révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 (articles 68-1 et 68-2 de la constitution) a voulu faciliter la mise en jeu de la responsabilité pénale des membres du Gouvernement. Le principe de leur responsabilité pénale pour les crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions figurait dans le texte de 1958, mais il revenait à la Haute Cour de ju stice de les juger. La lourdeur de la procédure rendant presque impossible son déclenchement, il a été décidé de créer la Cour de justice de la République (CJR) . Elle est composée de 15 juges, 12 parlementaires (6 dans chaque assemblée) élus par leurs pairs et 3 magistrats de la Cour de cassation, dont un préside la CJR . À l’inverse de la Haute Cour, les particuliers peuvent directement porter plainte devant la CJR : la plainte est examinée par la Co mmission des requêtes qui décide si la CJR doit être ou non saisie. Le Procureur général près la Cour de cassation peut également saisir la CJR, mais après avis de la Commission des requêtes. Débute alors la procédure d’instruction menée par une commission spéciale. À son issue, l’affaire peut alors être renvoyée devant la Cour, son arrêt étant susceptible de recours devant l’assemblée plénière de la Cour de cassation. Laurent Fabius, Georgina Dufoix et Edmond Hervé furent ainsi jugés par la Cour de justice de la République en 1999 au sujet de l’affaire du sang contaminé. S’agissant des crimes et délits commis avant son entrée en fonctions, le Con seil des ministres doit autoriser le membre du g ouvernement à être entendu par un juge. S’agissant des parlementaires, si leur irresponsabilité pénale est totale concernant les opinions et les votes émis par eux dans l’exercice de leurs fonctions, leur responsabilité pénale est établie pour leurs autres actes et pour ceux commis avant leur mandat. Cependant leur inviolabilité a été aménagée par la révision constitutionnelle du 4 août 1995 pour rendre plus aisée la mise en jeu de cette responsabilité. Tout parlementaire peut désormais être poursuivi et mis en examen, mais le bureau de son assemblée doit autoriser toute mesure privative de liberté (détention, garde à vue, contrôle judiciaire), sauf flagrant délit de crime ou délit, et condamnation définitive.
3. Protection des magistrats
Parallèlement à cette modification des immunités dont bénéficient les élus, plusieurs réformes sont intervenues pour restreindre les moyens d’action des élus sur les magistrats.
En effet, si la co nstitution pose (article 64) le principe de l’indépendance de l’autorité judiciaire, les conditions de nomination et de discipline des magistrats n’ont plus semblé à même de le respecter. La révision constitutionnelle du 27 juillet 1993 a ainsi créé deux formations du Conseil supérieur de la magistrature (CSM), l’une compétente pour les magistrats du siège et l’autre pour les magistrats du parquetParquet(ou Ministère public) Ensemble des magistrats chargés de représenter les intérêts de la société et de veiller au respect de l’ordre public et à l’application de la loi. Le ministère public est hiérarchisé (procureur général, procureur de la République) et subordonné au garde des sceaux.. Chacune comprend 12 membres : le pr ésident de la République, le Garde des sceaux, 3 personnalités désignées par le c hef de l’ Ét at et les présidents des assemblées, un conseiller d’État élu par ses pairs et 6 autres membres élus par leurs pairs pour quatre ans (5 magistrats du siège et un du parquet pour la formation en charge des magistrats du siège, l’inverse pour celle en charge du parquet). Le CSM propose au pr ésident les nominations de membres de la Cour de cassation, premiers présidents de cour d’appel, présidents de tribunaux de grande instance, donne un avis conforme sur les autres nominations de magistrats du siège, et donne un simple avis pour les magistrats du parquet. Le CSM assure la discipline des magistrats, avec pouvoir de décision pour ceux du siège et de proposition pour ceux du parquet. En 1998, une révision constitutionnelle a été adoptée par chaque assemblée pour revoir la composition du CSM et accroître ses pouvoirs, mais elle n’a pas été ratifiée. Les polémiques continuent sur la réalité de l’indépendance de la justice. Si, juridiquement, elle reste bien établie pour les juges du siège, les magistrats du parquet restent soumis, pour les besoins de la politique pénale du gouvernement, au Garde des sceaux et le débat demeure sur les conditions de nomination et de carrière des juges.
Enfin, la pénalisation de la vie politique a donné lieu à des réformes du financement de la vie politique : obligations de transparence pesant sur les parlementaires et les élus locaux d’importance (déclaration de leur patrimoine) ; financement public des campagnes électorales et des partis politiques afin de mettre fin aux pratiques illégales, facteur de corruption et de dérives.
