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Les procédures exceptionnelles de substitution

le 14 09 2012

On peut définir la procédure de substitution comme le moyen pour le pouvoir exécutif de se substituer au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. dans sa fonction législative. Il en existe quatre catégories :

Le vote d’un projet de loi par référendum

L’article 11 de la Constitution permet au président de la République de soumettre à référendum un projet de loi intervenant dans un nombre limité de matières : organisation des pouvoirs publics, ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions et, depuis les révisions constitutionnelles du 4 août 1995 et du 23 juillet 2008, réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la Nation et aux services publics qui y concourent.

Le président ne décide pas seul, mais sur proposition soit du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale., soit du Parlement (les deux assemblées adoptant alors une résolution identique). Il peut ne pas donner suite à une proposition.

Depuis la révision de 1995, un débat parlementaire est obligatoire lorsque la proposition de référendum émane du Gouvernement. Le Conseil constitutionnel contrôle la préparation et le déroulement du scrutin et en proclame les résultats. En 1962, il a refusé d’examiner la conformité d’une loi référendaireLoi référendaireLoi adoptée par référendum. (élection du président de la République au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct) à la Constitution, s’estimant incompétent pour se prononcer sur une décision émanant du peuple souverain.

Depuis la révision constitutionnelle de juillet 2008, l’article 11 prévoit qu’un référendum peut être organisé à l’initiative d’un cinquième des membres du Parlement, soutenue par un dixième des électeurs inscrits. Cette initiative prend alors la forme d’une proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. qui ne peut abroger une disposition législative promulguée depuis moins d’un an. Une loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. doit encore préciser les modalités exactes de cette procédure.

Dans les deux cas, la promulgationPromulgationActe par lequel une loi votée devient exécutoire. Consiste en un décret signé par le président de la République et contresigné par le Premier ministre et les ministres chargés de l’application de la loi. de la loi adoptée par référendum a lieu dans les 15 jours suivant la proclamation des résultats.

Huit référendums, sur les neuf qu’a connus la Ve République, ont été organisés au titre de l’article 11.

La procédure des ordonnances

L’article 38 de la Constitution dispose que le Gouvernement peut, « pour l’exécution de son programme, demander au Parlement l’autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Le Gouvernement dépose à cet effet un projet de loi d’habilitation. La condition d’exécution du programme a été considérée par le Conseil constitutionnel comme contraignant le Gouvernement à indiquer au Parlement, par exemple dans l’exposé des motifs, les mesures qu’il entend prendre. Le projet de loi précise les domaines concernés par l’habilitation et sa durée. Le texte doit aussi fixer le délai imparti au Gouvernement pour déposer devant les assemblées un projet de loi de ratification des ordonnances. Celui-ci permet au Parlement de manifester son approbation ou son rejet des mesures prises par ordonnances. Le projet de loi est ensuite discuté et adopté comme les autres projets de loi.

Une fois la loi d’habilitation promulguée et publiée, le Gouvernement adopte les ordonnances en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. et les publie après leur signature par le chef de l’État. Les ordonnances deviennent caduques si, à l’expiration du délai prévu par la loi d’habilitation, aucun projet de loi de ratification n’a été déposé. Les ordonnances ne peuvent ensuite être modifiées que par une loi.

Les ordonnances sont considérées comme des actes administratifs résultant non pas d’une délégation du pouvoir législatif, mais d’une extension provisoire du domaine réglementaire. La ratification leur enlève leur caractère réglementaire et leur confère une valeur législative. Leur validité peut donc être contestée devant le Conseil d’État jusqu’à l’adoption d’une loi de ratification.

Plus de 90 lois d’habilitation ou contenant des mesures d’habilitation ont été adoptées depuis 1958 permettant aux gouvernements successifs d’édicter plus de 480 ordonnances. Le nombre d’ordonnances adoptées sur le fondement de l’article 38 de la Constitution est en forte augmentation depuis le début des années 2000 (170 de 2004 à 2007).

Jusqu’à la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, la seule obligation incombant au Gouvernement était de déposer un projet de loi de ratification dans les délais impartis par la loi d’habilitation. En conséquence, les ordonnances pouvaient conserver un caractère réglementaire ou bien être ratifiées de manière incidente à l’occasion de l’adoption ultérieure de textes législatifs portant sur des sujets connexes (ratification implicite ou impliquée). Depuis cette révision constitutionnelle, les ordonnances ne peuvent être ratifiées par le législateur que de manière expresse.

Les ordonnances de mise en œuvre des projets de lois de finances et de financement de la Sécurité sociale

Dans deux cas, la Constitution impose au Parlement un délai strict pour examiner un texte : les projets de loi de finances (art. 47) et les projets de loi de financement de la Sécurité sociale (art. 47-1). Les lois organiques relatives à ces deux textes sont venues compléter les dispositions constitutionnelles pour préciser les conditions de la substitution du pouvoir exécutif au pouvoir législatif.

Pour les lois de finances, deux cas sont envisagés : l’impossibilité d’adopter le projet de loi de finances de l’année avant le début de l’exercice et le dépassement du délai constitutionnel de 70 jours pour leur adoption par le Parlement. Dans le premier cas, le Gouvernement peut demander au Parlement l’adoption de la seule première partie (ressources de l’État et équilibre budgétaire) ou, à partir du 19 décembre, d’un projet de loi spéciale l’autorisant à percevoir les impôts. Puis, il peut ouvrir par décret les crédits correspondants aux « services votés », c’est-à-dire au minimum de crédits jugés indispensables par le Gouvernement pour poursuivre l’exécution des services publics dans la limite de ceux ouverts par la dernière loi de finances.

En cas de dépassement du délai de 70 jours par le Parlement, le Gouvernement peut mettre en œuvre les dispositions du projet de loi de finances par ordonnance et donc se substituer au Parlement.

S’agissant de la loi de financement de la Sécurité sociale, la procédure est plus simple : au-delà de 50 jours de débats au Parlement, le Gouvernement peut mettre en œuvre, par ordonnance, les dispositions du projet de loi.

Les pouvoirs spéciaux du président de la République

Enfin, la Constitution a prévu, à l’article 16, un cas de substitution motivé par des circonstances exceptionnelles. La situation de 1940 a inspiré ces dispositions. Ces pouvoirs spéciaux peuvent être mis en œuvre en cas de menace « grave et immédiate » sur « les institutions de la République, l’indépendance de la Nation, l’intégrité de son territoire ou l’exécution de ses engagements internationaux », et si « le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu ».

Le président de la République doit au préalable consulter le Premier ministre, les présidents des assemblées et le Conseil constitutionnel – dont l’avis est publié au Journal officielJournal officielJournal de la République française dans lequel sont publiés les lois et les règlements. –, et en avertir la Nation.

Il dispose alors de tous pouvoirs pour "prendre les mesures exigées par ces circonstances". Celles-ci doivent "être inspirées par la volonté d’assurer aux pouvoirs publics constitutionnels, dans les moindres délais, les moyens d’accomplir leur mission". Durant l’application de l’article 16, le Parlement se réunit de plein droit et l’Assemblée nationale ne peut être dissoute.

Le président de la République dispose alors du moyen juridique de se substituer, notamment, au Parlement a priori considéré comme dans l’incapacité de délibérer. Ses décisions peuvent alors empiéter sur le domaine de la loi, le Parlement pouvant toujours, ultérieurement, les modifier. Cette procédure a été utilisée une fois, entre avril et septembre 1961 à la suite du putsch des généraux en Algérie.

Le Parlement et l’Union européenne

Pour mémoire, il convient de rappeler que l’Union européenne prend des décisions qui interviennent dans nombre de matières appartenant au domaine de la loi. La Constitution a prévu une procédure d’association du Parlement à l’examen de ces textes, définie aux articles 88-4 et 88-6.

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