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Les procédures législatives spéciales

le 14 01 2018

On peut dégager cinq catégories de textes soumis à une procédure spéciale de vote :

  • les lois constitutionnelles ;
  • les lois organiques ;
  • les lois de finances ;
  • les lois de financement de la sécurité sociale ;
  • les lois autorisant la ratification d’engagements internationaux.

Ces procédures spéciales sont liées au fait que ces différents types de lois possèdent tous un domaine particulier. Ce qui justifie un contrôle par le Conseil constitutionnel du respect de ce domaine, notamment contre des amendements élargissant les projets de lois à d’autres objets (les « cavaliers » législatifs ou budgétaires).

Les lois constitutionnelles

La loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. modifie la Constitution. Elle est adoptée selon une procédure spécifique précisée à l’article 89 de la Constitution.

Le projet ou la proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. constitutionnelle doit être voté dans les mêmes termes par les deux assemblées. La révision doit être ensuite approuvée par référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. ou, s’il s’agit d’un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. et sur décision du président de la République, par le Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Une loi constitutionnelle ne peut remettre en cause la forme républicaine du gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale.. Lorsqu’il est porté atteint à l’intégrité du territoire, aucune procédure de révision ne peut être engagée.

Les lois organiques

L’article 46 de la Constitution précise les conditions d’adoption des lois organiques. Il s’agit d’un type de lois inconnu des textes de 1875 et 1946, mais qui figurait déjà dans la Constitution de 1848. Ainsi, trente et un articles de la Constitution renvoient à des lois organiques afin de préciser certaines dispositions du texte.

Est donc loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. une loi prévue comme telle par le texte constitutionnel. Cette définition purement formelle peut se doubler d’une définition plus concrète : les lois organiques ont pour objet de préciser le fonctionnement des pouvoirs publics. Les lois organiques constituent donc une catégorie particulière de lois, au-dessus des lois simples et en dessous des lois constitutionnelles. Ce qui explique pourquoi des conditions plus strictes doivent être réunies pour leur adoption.

Comme pour les autres textes, il s’écoule ainsi au moins six semaines entre le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loi organique et son examen en séance publique devant la première assemblée saisie, et quatre semaines pour la seconde assemblée saisie. En revanche, en cas de recours à la procédure accélérée par le gouvernement, un délai minimal de deux semaines s’applique aux textes de nature organique entre leur dépôt et leur examen en séance publique dans la première assemblée saisie, alors qu’aucun délai minimal n’est prévu pour les autres textes législatifs.

Le Gouvernement peut ensuite utiliser l’ensemble des moyens de procédure à sa disposition dans la navette législative (convocation d’une commission mixte paritaire, dernier mot donné à l’Assemblée nationale).

En cas de désaccord entre les deux assemblées, cas assez rare, l’Assemblée nationale ne peut trancher en dernier lieu qu’à la majorité absolueMajorité absoluePlus de la moitié des suffrages exprimés. de ses membres.

Les lois organiques relatives au Sénat nécessitent l’accord des deux assemblées sur un texte identique, ce qui s’oppose au recours à la procédure accélérée et à la convocation d’une commission mixte paritaire. Il s’agit d’éviter qu’une assemblée impose à l’autre des modifications importantes la concernant sans son accord.

Enfin, à l’issue de la procédure parlementaire, le texte adopté est automatiquement transmis au Conseil constitutionnel qui en examine la conformité à la Constitution. Le contrôle du Conseil est strict. Par exemple, il "déclasse" les dispositions législatives simples présentes dans une loi organique, c’est-à-dire qu’il indique au législateur qu’une loi ordinaire suivante pourra les modifier.

Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu’après la déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution.

Les lois de finances

Ce sont des lois ordinaires mais qui sont adoptées dans des conditions prévues par une loi organique (initiative du seul Gouvernement, dépôt obligatoirement à l’Assemblée nationale, stricts délais d’examen).

Voir l’approfondissement : "L’adoption des lois de finances"

Les lois de financement de la Sécurité sociale

Depuis la révision constitutionnelle du 22 février 1996, le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. vote chaque année une loi de financement de la sécurité sociale (LFSSLFSSLoi de financement de la sécurité sociale) (article 47-1 de la Constitution). Elle a pour objet de déterminer les "conditions générales de son équilibre financier", et de fixer ses "prévisions de recettes" en fonction de ses "objectifs de dépenses".

Entrent dans le champ de la LFSS les organismes obligatoires de base de sécurité sociale et, s’agissant des recettes, les organismes qui concourent à leur financement, c’est-à-dire principalement les différents fonds sociaux. Les lois de financement peuvent concerner l’exercice à venir ou bien rectifier l’exercice en cours. Il faut bien souligner qu’il s’agit de « lois de financement » et non de finances, ce qui indique clairement que la LFSS n’est pas de la même nature que les lois de finances de l’État ; notamment, elle n’a pas de portée budgétaire.

Parmi les éléments clés figurant dans une LFSS, il faut citer l’ONDAM (objectif national de dépenses d’assurance-maladie). Comme son nom l’indique, il s’agit d’une norme d’évolution de la dépense, et non d’une enveloppe budgétaire limitative (dont on comprend aisément l’impossibilité, puisque cela impliquerait de cesser les remboursements aux assurés une fois le plafond de l’enveloppe atteint).

Seul le Gouvernement peut proposer une loi de financement, dont le projet est nécessairement déposé en premier lieu sur le bureau de l’Assemblée nationale. Le Parlement dispose alors de 50 jours pour l’examiner selon une procédure calquée sur celle des lois de finances : l’Assemblée nationale examine le texte en 20 jours maximum, puis le Sénat en 15 jours au plus, les 15 jours restants étant consacrés à la fin de la navette.

Comme pour les lois de finances, si l’Assemblée nationale ne se prononce pas, en première lecture, dans le délai imparti, le Gouvernement saisit le Sénat qui doit adopter le texte dans les 15 jours. Si le Sénat ne vote pas le texte dans le délai prévu, le Gouvernement saisit à nouveau l’Assemblée. La procédure accélérée (commission mixte paritaire) est ensuite mise en œuvre. Si le Parlement ne respecte pas le délai global de 50 jours, le projet est alors mis en œuvre par ordonnances. Une LFSS peut être modifiée en cours d’année par une LFSS rectificative.

La loi organique du 22 juillet 1996 est venue préciser ces dispositions : la LFSS fixe aussi les plafonds d’emprunts de trésorerie que peuvent souscrire les organismes de sécurité sociale ; sont jointes au projet de LFSS des annexes concernant les situations sanitaire et financière ; enfin, la Cour des comptes assiste le Parlement et le Gouvernement dans le contrôle de l’application des LFSS en établissant chaque année un rapport.

En dernier lieu, la loi organique du 2 août 2005 a réformé les LFSS. Elle en modifie la présentation en la rapprochant de celle des lois de finances, étend les pouvoirs du Parlement, notamment en élargissant le champ des LFSS, inscrit les prévisions dans un cadre pluriannuel et introduit une démarche "objectifs-résultats" sur le modèle des lois de finances.

Depuis 1996, le Parlement a donc un droit de regard sur l’équilibre financier de la sécurité sociale. Il peut se prononcer sur les grandes orientations des politiques de santé et de sécurité sociale, ainsi que sur leur mode de financement. Mais ce contrôle reste limité. Le Parlement n’a pas le pouvoir de fixer lui-même les recettes de la sécurité sociale. La LFSS n’autorise pas la perception des recettes, elle ne fait que les prévoir. De même, les objectifs votés par le Parlement évaluent les dépenses, mais ne les limitent pas.

Les lois autorisant la ratification d’engagements internationaux

L’article 53 de la Constitution précise les catégories d’engagements internationaux qui ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu’en vertu d’une loi. Ces catégories (traités de paix, traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale...) recouvrent le domaine de la loi. Ce type de lois représente entre le quart et le tiers de la production législative annuelle.

Cependant, rien n’empêche le Gouvernement de soumettre au Parlement d’autres accords ou traités. Par ailleurs, la ratification des traités ayant une incidence sur les institutions peut faire l’objet d’une loi d’autorisation approuvée par le peuple par la voie du référendum (art. 11 de la Constitution).

La conduite des relations internationales constituant une prérogative de l’exécutif, l’initiative des lois d’autorisation de ratification revient au Gouvernement. En France, le chef de l’État joue un rôle très important dans la conduite de la politique étrangère. L’article 52 de la Constitution dispose en effet qu’il « négocie et ratifie les traités ». S’agissant des accords internationaux, normes de droit international moins solennelles que les traités, le même article dispose que le chef de l’État est informé de toute négociation tendant à leur conclusion. Le Gouvernement est également compétent pour les questions diplomatiques, puisque l’administration chargée des affaires étrangères est placée sous son autorité, mais le président de la République dispose en la matière d’une véritable prééminence, d’autant que l’usage a imposé, en marge du texte constitutionnel, l’existence d’un « domaine réservé », qui fait du chef de l’État la principale autorité pour les questions diplomatiques et militaires.

Les amendements parlementaires sont impossibles, sauf accord du Gouvernement, et les modalités de discussion simplifiées. L’Assemblée nationale limite ainsi les débats en séance publique (procédure dite abrégée).

Le Conseil constitutionnel peut être saisi de ces lois, même si le cas est rarissime. Si une clause d’un traité se révèle contraire à la Constitution, l’autorisation de ratification ne pourra intervenir qu’après révision de la Constitution (ex : l’adhésion de la France à la Cour pénale internationale a nécessité l’adoption, en 1999, d’un nouvel article 53-2 de la Constitution). En cas de refus d’autorisation par le législateur, l’exécutif ne peut ratifier un traité ni approuver un accord. En revanche, l’autorisation législative n’impose pas à l’exécutif de délai pour procéder à la ratification ou à l’approbation d’une convention internationale.

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