Les procédures législatives spéciales
On peut dégager cinq catégories de textes soumis à une procédure spéciale de vote :
- les lois constitutionnelles régies par l’article 89 de la constitution ;
- les lois organiques ;
- les lois de finances ;
- les lois de financement de la Sécurité sociale ;
- les lois autorisant la ratification d’engagements internationaux.
Ces procédures spéciales se caractérisent par le fait que ces différents types de lois possèdent tous un domaine particulier. Ceci justifie un contrôle par le Conseil constitutionnel du respect de ce domaine, notamment contre des amendements élargissant les projets de lois à d’autres objets.
1.Les lois organiques
L’article 46 de la Constitution précise les conditions d’adoption des lois organiques. Il s’agit d’un type de lois inconnu des textes de 1875 et 1946, mais qui figurait déjà dans la Constitution de 1848. La Constitution renvoie ainsi à vingt-six reprises à des lois organiques afin de préciser certaines de ses dispositions.
Est donc loi organiqueLoi organiqueCatégorie de lois, prévues par la Constitution, dont l’objet est de préciser les conditions d’application de la Constitution. une loi prévue comme telle par le texte constitutionnel. Cette définition purement formelle peut se doubler d’une définition plus concrète : les lois organiques ont pour objet de préciser le fonctionnement des pouvoirs publics. Il s’agit donc d’une catégorie particulière de lois, au-dessus des lois simples, en dessous des lois constitutionnelles. Ceci explique pourquoi des conditions plus strictes doivent être réunies pour leur adoption.
Comme pour les autres textes, il s’écoule ainsi au moins six semaines entre le dépôt d’un projet ou d’une proposition de loiProposition de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative d’un ou plusieurs parlementaires. organique et son examen en séance publique (quinze jours, si la procédure accélérée a été engagée). Puis se déroule une navette ordinaire, le gouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. pouvant utiliser l’ensemble des moyens à sa disposition, l’urgence pouvant être déclarée et une commission mixte paritaire convoquée. Cependant, en cas de désaccord entre les deux assemblées, cas assez rare, l’Assemblée nationale ne peut trancher en dernier lieu qu’à la majorité absolueMajorité absoluePlus de la moitié des suffrages exprimés. de ses membres. Les lois organiques relatives au Sénat nécessitent l’accord des deux assemblées sur un texte identique, ce qui empêche de déclencher la procédure d’urgence. Ceci se justifie pour éviter qu’une assemblée puisse imposer à l’autre des modifications substantielles la concernant sans son accord. Cependant, le régime électoral du Sénat relève d’une loi simple.
Enfin, à l’issue de la procédure parlementaire, le texte adopté est automatiquement transmis au Conseil constitutionnel qui en examine la conformité à la Constitution. Le contrôle du Conseil est strict. Par exemple, il "déclasse" les dispositions législatives simples présentes dans une loi organique, c’est-à-dire qu’il indique au législateur qu’une loi ordinaire suivante pourra les modifier. Les lois organiques ne peuvent être promulguées qu’après la déclaration par le Conseil constitutionnel de leur conformité à la Constitution.
2. Les lois de financement de la Sécurité sociale
Depuis la révision constitutionnelle du 22 février 1996, le ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat. vote chaque année une loi de financement de la sécurité sociale (LFSSLFSSLoi de financement de la sécurité sociale) (article 47-1 de la Constitution). Elle a pour objet de déterminer les "conditions générales de son équilibre financier", de fixer ses "prévisions de recettes" et ses "objectifs de dépenses".
Entrent dans le champ de la loi de financement les organismes obligatoires de base de sécurité sociale et, s’agissant des recettes, les organismes qui concourent à leur financement, c’est-à-dire principalement les différents fonds sociaux. Les lois de financement peuvent concerner l’exercice à venir ou bien rectifier l’exercice en cours.
Seul le gouvernement peut proposer une loi de financement, dont le projet est nécessairement déposé en premier lieu sur le bureau de l’Assemblée nationale. Le Parlement dispose alors de 50 jours pour l’examiner selon une procédure calquée sur celle des lois de finances : l’Assemblée nationale examine le texte en 20 jours au plus, puis le Sénat en 15 jours au plus, les 15 jours restant étant consacrés à la fin de la navette. L’urgence étant de droit, le texte est soumis à la commission mixte paritaire, puis, faute d’accord des parlementaires des deux assemblées, pour une nouvelle lecture à chaque chambre et à l’Assemblée nationale pour le dernier mot. Si le Parlement ne respecte pas ce délai, le projet est alors mis en oeuvre par ordonnance.
La loi organique du 22 juillet 1996 est venue préciser ces dispositions : la loi de financement fixe aussi les plafonds d’emprunts de trésorerie que peuvent souscrire les organismes de sécurité sociale ; sont jointes au projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. de financement des annexes concernant les situations sanitaire et financière ; enfin, la Cour des comptes assiste le Parlement et le gouvernement dans le contrôle de l’application des lois de financement en établissant chaque année un rapport.
Enfin, la loi organique du 2 août 2005 a réformé les LFSS. Elle en modifie la présentation en la rapprochant de celle des lois de finances, étend les pouvoirs du Parlement, notamment en élargissant le champ des LFSS, inscrit les prévisions dans un cadre pluriannuel et introduit une démarche « objectifs-résultats » sur le modèle des lois de finances.
3.Les lois autorisant la ratification d’engagements internationaux
Enfin, les lois autorisant la ratification d’engagements internationaux représentent entre le quart et le tiers de la production législative annuelle. L’article 53 de la Constitution précise les catégories d’engagements nécessitant cette procédure, ces catégories ("les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire") recouvrant environ le domaine de la loi. Cependant, rien n’empêche le gouvernement de soumettre au Parlement d’autres accords ou traités.
La conduite des relations internationales constituant une prérogative de l’exécutif, l’initiative des lois d’autorisation de ratification revient au gouvernement. Les amendements y sont impossibles, sauf accord du gouvernement, et les modalités de discussion simplifiées. L’Assemblée nationale limite ainsi les débats en séance publique (procédure dite abrégée). Le Conseil constitutionnel peut être saisi de ces lois, même si le cas est rarissime. Si une clause d’un traité se révèle contraire à la constitution, l’autorisation de ratification ne pourra intervenir qu’après révision de la constitution.
mis à jour le 27 02 2009
