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Les quatre types de contentieux administratif

le 5 06 2013

La mission du juge administratif est, globalement, de contrôler et, éventuellement, de sanctionner l’administration. Les recours, qui peuvent être exercés devant lui, se répartissent en quatre catégories selon une classification établie par Édouard Laferrière (1841-1901), vice-président du Conseil d’État de 1886 à 1898, dans son Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux (1887, réédité en 1989). Cette classification est encore utilisée en dépit des critiques et des nouveaux schémas proposés, comme celui du juriste René Chapus qui différencie les contentieux de recours contre une décision et le contentieux des poursuites dirigé contre une personne.

Le contentieux de l’excès de pouvoir

Le recours pour excès de pouvoir est la plus connue des actions qui peuvent être engagées devant la juridiction administrative. Il s’agit d’un recours par lequel le requérant (demandeur) demande au juge de contrôler la légalitéLégalitéQualité de ce qui est conforme à la loi d’une décision administrative et d’en prononcer l’annulation s’il y a lieu.

Aucun texte ne l’a expressément prévu. C’est le Conseil d’État qui a progressivement construit cet élément essentiel du contrôle de l’administration. Il en a fait un principe général du droit par son arrêt Dame Lamotte du 17 février 1950.

Sa première caractéristique est d’être un recours facile d’accès. En effet, la juridiction peut être saisie par une simple lettre, qui doit seulement indiquer les nom et prénom du requérant, ses coordonnées, la décision dont il entend obtenir l’annulation et les raisons qui justifient son recours. Le juge administratif est très libéral dans l’acceptation de ce recours. Il faut préciser en outre que le recours pour excès de pouvoir est dispensé du ministèreMinistèreEnsemble des services de l’Etat (administration centrale et services déconcentrés) placés sous la responsabilité d’un ministre. d’avocat : le requérant peut agir seul.

Dans le cadre de ce recours, un justiciable peut invoquer quatre types de moyens (arguments juridiques). Deux catégories de moyens relèvent de ce que l’on appelle la légalité externe de la décision : – l’incompétence (l’auteur de la décision n’avait pas compétence pour la prendre) ; – le vice de forme ou de procédure (une formalité importante a été omise ou la procédure n’a pas été suivie).

Les deux autres catégories relèvent de la légalité interne de la décision : – la violation de la loi (l’administration, sous différentes formes, a pu ne pas respecter le texte de loi applicable), – le détournement de pouvoir ou de procédure (l’administration a utilisé un pouvoir ou une procédure dont elle ne disposait pas pour prendre la décision contestée).

Si, après avoir exercé son contrôle, le juge administratif décide, dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, d’annuler la décision administrative litigieuse, cette décision disparaît rétroactivement de l’ordre juridique. Tout doit se passer comme si cet acte administratif n’avait jamais existé et ses effets produits antérieurement au jugement sont annulés. Cette règle est parfois source de difficultés pour l’administration. Ainsi, lorsqu’une décision défavorable à un fonctionnaire (refus d’une promotion, révocation…) est annulée par le juge de l’excès de pouvoir, l’administration doit reconstituer la carrière du fonctionnaire, c’est-à-dire reconstruire sa carrière sans l’impact de la décision illégale.

Les recours de pleine juridiction (ou de plein contentieux)

Cette formulation un peu étrange – « pleine juridiction » ou « plein contentieux ») – s’explique tout simplement par le fait que, pour ce type de recours, le juge dispose des pouvoirs les plus étendus.

Le contentieux de pleine juridiction se distingue clairement de l’excès de pouvoir. Le juge ne doit pas seulement se limiter, comme dans le cadre du recours pour excès de pouvoir, à annuler ou à valider un acte administratif. Il peut aussi réformer l’acte administratif (le modifier), voire lui en substituer un nouveau. Tel est par exemple le cas dans le contentieux électoral : le juge administratif, s’il constate de graves irrégularités ayant pu modifier les résultats du scrutin, peut déclarer vainqueur celui qui avait initialement perdu. Le juge du plein contentieux peut condamner l’administration à des dommages et intérêts (ex : le contentieux de la responsabilité hospitalière).

Il faut toutefois noter que, ces dernières années, les deux types de contentieux ont eu tendance à se rapprocher, à mesure que les prérogatives du juge de l’excès de pouvoir augmentaient, notamment en ce qui concerne les conséquences d’une annulation (ex : modulation des effets dans le temps d’une décision juridictionnelle : Conseil d’État, 11 mai 2004, Association AC !).

Le contentieux de pleine juridiction recouvre des recours d’une très grande variété : contentieux contractuel, contentieux de la responsabilité, contentieux fiscal, contentieux électoral…

Le plus souvent, les recours de plein contentieux sont soumis au ministère d’avocat. En conséquence, le juge administratif est plus exigeant que pour l’excès de pouvoir dans l’acceptation des recours.

Ces dernières années, le contentieux de pleine juridiction a connu, notamment sous l’effet des exigences résultant de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme, un certain développement. Ainsi, par exemple, dans une décision Société Atom du 16 février 2009, le Conseil d’État a jugé que, lorsqu’il est saisi d’une contestation relative à une sanction infligée par l’administration à un administré, le juge administratif se prononce toujours comme juge du plein contentieux.

Le contentieux de l’interprétation et de l’appréciation de légalité

Il s’agit d’un recours en déclaration : le juge administratif indique la portée ou la légalité de la décision administrative attaquée.

On peut exercer ce type de recours à titre principal, même si cela est rare du fait de la faible portée de la décision du juge (pas d’annulation, pas de condamnation, juste un « constat »).

On peut surtout exercer ces recours à titre incident, c’est-à-dire lorsque le juge judiciaire, confronté à une question de la compétence du juge administratif, invite les parties à se présenter devant ce même juge administratif, afin qu’il interprète ou apprécie la légalité d’un acte.

Le contentieux de la répression

Il s’agit pour le juge administratif, agissant comme un juge pénal, de sanctionner des comportements répréhensibles. Il inflige donc des sanctions ou prononce des amendes.

Dans ce cadre, le juge administratif sanctionne principalement les « contraventions de grande voirie ». Ce sont les atteintes portées au domaine public, principalement les voies de communication autres que routières, qui relèvent du juge judiciaire (ex : détérioration d’un passage à niveau).

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