Quel avenir pour l’intercommunalité ?
La France, par rapport à ses voisins, se caractérise par le nombre élevé de ses communes(36 793 en 2009, dont près de 32 000 comptent moins de deux mille habitants et, parmi elles, 75 % moins de sept cents). Cette singularité, fruit de l’histoire, est avant tout une richesse. Véritable pont entre le passé et le présent, la commune est à la fois un lieu de mémoire et de production de l’identité, mais aussi un laboratoire de la vie démocratique et de l’entraide de proximité.
Toutefois, cet "éparpillement" a de longue date rendu nécessaire des rapprochements (loi de coopération syndicale, 1890). La coopération intercommunale d’aujourd’hui doit offrir des moyens supplémentaires et efficaces aux communes, dans le respect de leur autonomie, pour répondre aux besoins et aux aspirations des citoyens, qu’il s’agisse d’aider au développement local ou de garantir un service publicService publicActivité d’intérêt général prise en charge par une personne publique ou par une personne privée mais sous le contrôle d’une personne publique. On distingue les services publics d’ordre et de régulation (défense, justice...), ceux ayant pour but la protection sociale et sanitaire, ceux à vocation éducative et culturelle et ceux à caractère économique. Le régime juridique du service public est défini autour de trois principes : continuité du service public, égalité devant le service public et mutabilité (adaptabilité). de qualité.
1. L’essor de l’intercommunalitéIntercommunalitéDésigne les différentes formes de coopération existant entre les communes. L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI). depuis les années 1990…
Les grandes lois de 1982-1983 n’avaient pas prévu le visage actuel de la décentralisationDécentralisationProcessus consistant pour l’Etat à transférer au profit des collectivités territoriales certaines compétences et les ressources correspondantes., car elles ne concernaient pas l’échelon communal. Si l’intercommunalité s’est développée au cours des années 1990, ce développement concernant surtout les structures intercommunales à fiscalité propre et non les formes associatives comme les syndicats, son avenir pose des questions.
L’intercommunalité a connu un premier tournant avec la loi du 6 février 1992 sur l’administration territoriale de la République : la fédération des moyens est perçue comme la voie la plus pertinente d’organisation d’un projet de développement. Entre 1992 et 1999, le nombre des groupements a été multiplié par six. Ce succès de l’intercommunalité s’observait, cependant, particulièrement en milieu rural et se développait inégalement sur le territoire.
La loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale du 12 juillet 1999, dite " loi Chevènement ", qui visait à équilibrer les disparités entre territoires, a ensuite permis un nouvel essor de l’intercommunalité. Elle a simplifié le paysage intercommunal (les structures à fiscalité propre ont été ramenées à trois formes de groupements : communautés d’agglomération, de communautés urbaines) et visait à rééquilibrer l’intercommunalité, promue en milieu urbain.
L’intercommunalité occupe désormais une place de plus en plus importante dans le développement local et le champ de ses compétences s’est considérablement élargi. Ainsi s’esquisse, depuis 1992, le passage d’une intercommunalité de gestion de compétences à une véritable intercommunalité de projet, renforcée par la loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durableDéveloppement durableDéveloppement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. du territoire du 25 juin 1999 (LOADDT), qui a introduit la notion de « projet de territoire », et par la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains du 13 décembre 2000. Ces projets passent notamment par la voie contractuelle, dont l’efficacité a été démontrée, notamment dans les contrats de ville et contrats de plan État-Région (devenus contrats de projets État-Région en 2007), avec l’introduction de contrats de pays et de contrats d’agglomération.
Preuve de l’importance croissante accordée à l’intercommunalité, l’article 72 de la Constitution, après la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, précise que les « groupements », au même titre que les collectivités territoriales, peuvent être désignés comme « chefs de file », « lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ». Enfin, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales contient des dispositions visant à améliorer le fonctionnement des structures intercommunales. Ce texte accorde notamment aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCIEPCIEtablissement public de coopération intercommunale) à fiscalité propre qui en font la demande le droit d’exercer certaines compétences attribuées aux régions et aux départements, pour le compte de ces collectivités et sous réserve de leur approbation. De plus, les processus de transformation et de fusion des EPCI sont facilités. Ainsi, au 1er janvier 2007, huit fusions d’EPCI ont été recensées. Au 1er janvier 2009 on comptait 2 601 groupements à fiscalité propre, regroupant 34 166 communes et 56,4 millions d’habitants, soit près de 90 % de la population.
2. …n’est pas sans susciter certaines interrogations
Cependant, le développement de l’intercommunalité ne s’accomplit pas sans heurts. Ces structures, rassemblant des communes au sein d’un EPCI, doivent surtout définir des projets à long terme. Or, le partage des compétences entre groupements et collectivités manque de clarté. Ainsi la notion d’" intérêt communautaire ", qui renvoie aux compétences qui relèvent de l’EPCI, n’est-elle pas définie juridiquement. De même, l’enchevêtrement complexe des structures peut s’avérer porteur de dérives comme le doublement des services fonctionnels entre communes et communautés, dénoncé par un rapport public de la Cour des comptes de novembre 2005
Ensuite, l’élection au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct des élus intercommunautaires apporterait à ces structures à fiscalité propre la légitimité dont elles manquent encore. Ainsi la Commission Mauroy de 2000 préconisait-elle déjà l’élection au suffrage universel direct des conseillers communautaires à compter de 2007. Toutefois, des réticences étaient apparues, notamment au Sénat, concernant l’émergence d’une nouvelle génération d’élus, à la tête de groupements dotés de compétences et de moyens sans commune mesure avec ceux dont disposent les élus communaux. Une reconnaissance constitutionnelle des structures intercommunales, qui figureraient à l’article 72 de la Constitution, en tant que collectivités territoriales et non plus comme établissements territoriaux, rendrait l’élection au suffrage universel direct des élus intercommunautaires possible. Mais cette éventualité n’a jusqu’à présent pas été retenue.
En effet, l’intercommunalité bouscule le paysage des pouvoirs locaux, alors que les trois niveaux de collectivités (commune, département, région) souhaitent plutôt le statu quo, les Français étant très attachés aux trois niveaux de collectivités actuelles. Quel serait par exemple l’avenir des départements face à une importante quantité d’EPCI, dont les élus bénéficieraient de la légitimité d’une élection directe et de pouvoirs accrus ? Ces résistances, issues de la tradition jacobine de la Révolution de 1789, semblaient difficiles à vaincre et l’avenir de l’intercommunalité passe par une réponse claire à toutes ces questions, mais aussi par la modernisation de l’État lui-même. C’est ce que prônait le rapport d’information du Sénat sur l’intercommunalité du 30 octobre 2006, à travers ses quinze propositions visant notamment à améliorer la pertinence des périmètres des EPCI, à ne pas inciter les communes et leurs groupements à se tourner vers le département et à favoriser la mutualisation des services entre les communes et les EPCI.
3. L’intercommunalité dans la réforme de 2009
La réforme des collectivités locales, constituée de quatre projets de loi présentés en Conseil des ministresConseil des ministresFormation collégiale réunissant l’ensemble des ministres. le 21 octobre 2009, tranche un certain nombre de questions.
Tout d’abord, elle souhaite développer et simplifier l’intercommunalité afin de parvenir au 1er janvier 2014 à une couverture de l’ensemble du territoire par des structures intercommunales et à un renforcement de la cohérence des périmètres des EPCI. Un nouveau dispositif de fusion des communes – les communes nouvelles – remplacerait celui issu de la loi du 16 juillet 1971 dite « loi Marcellin ». Ensuite, un nouvel EPCI serait mis en place : la métropole. Elle regrouperait, sur la base du volontariat, des communes formant un ensemble de plus de 450 000 habitants d’un seul tenant et sans enclave. Destinée à mieux prendre en compte le fait urbain, elle serait constituée pour conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif et culturel de son territoire. Elle disposerait pour cela de compétences élargies en matière de développement économique, d’urbanisme, d’habitat, de transport et d’infrastructures, d’éducation, dont certaines par transferts des départements et des régions.
Parallèlement, des pôles métropolitains pourraient se constituer. Ils regrouperaient des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 450 000 habitants, dont l’un d’entre eux comptera plus de 200 000 habitants. Son mode de fonctionnement serait similaire à celui des syndicats mixtes.
Enfin, la réforme prévoit l’élection des délégués communautaires des EPCI à fiscalité propre au suffrage universel direct. Pour les communes de 500 habitants et plus, les candidats au mandat de conseiller municipal et aux fonctions de délégué communautaire figureraient sur une même liste : les premiers de cette liste siègeraient aux deux conseils, les suivants uniquement au conseil municipal de leur commune. Dans les communes de moins de 500 habitants, les délégués communautaires seraient le maire et les conseillers municipaux désignés dans l’ordre du tableau établi lors de l’élection de la municipalité.
