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Le Sénat et la représentation des collectivités territoriales

le 8 02 2016

par

Michel VERPEAUX, Professeur à l’université Panthéon-Sorbonne (Paris 1)

Christine RIMBAULT, Chargée d’enseignement à l’université Panthéon-Sorbonne (Paris 1)

L’article 24 alinéa 4 de la Constitution dispose que le Sénat, élu au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. indirect, assure la représentation des collectivités territoriales de la République. À cette fonction particulière qui lui est spécialement attribuée s’ajoute celle de représentation des Français établis hors de France. Avant 2008, cette dernière fonction était l’apanage du seul Sénat, mais depuis cette date, elle est partagée avec l’Assemblée nationale (art. 24 al. 5).

Une longue histoire constitutionnelle

L’origine de la représentation des collectivités territoriales par le Sénat est lointaine. Elle remonte à la loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution. du 24 février 1875 relative à l’organisation du Sénat dont l’article 4 disposait que « Les sénateurs des départements et des colonies sont élus à la majorité absolueMajorité absoluePlus de la moitié des suffrages exprimés., et, quand il y a lieu, au scrutin de liste, par un collège réuni au chef-lieu du département ou de la colonie, et composé des députés, des conseillers généraux, des conseillers d’arrondissement, des délégués élus, un par chaque conseil municipal, parmi les électeurs de la commune ».

Si la représentation des différentes communes a été modifiée par la loi constitutionnelle du 14 août 1884 au détriment des plus petites d’entre elles et afin de tenir davantage compte du poids démographique des communes, le principe de l’élection des sénateurs par des élus locaux a été maintenu.

C’est également ce que prévoyait la Constitution du 27 octobre 1946 à l’article 6 alinéa 2 : « Les deux chambres sont élues sur une base territoriale, l’Assemblée nationale au suffrage universel direct, le Conseil de la République par les collectivités communales et départementales, au suffrage universel indirect. Le Conseil de la République est renouvelable par moitié. »

La Constitution de 1958 s’inscrit donc dans une longue continuité. Cette représentation est toutefois mal comprise car le Sénat de la République française, malgré l’homonymie avec le Sénat américain, n’assure en rien une représentation de type fédéral de chacune des collectivités territoriales. Cela signifierait, dans ce cas, que chaque collectivité devrait élire au moins un sénateur ce qui n’est évidemment ni possible ni ce que prévoit la Constitution qui fixe à 348 le nombre maximum de membres du Sénat.

La Constitution de 1958, comme les textes précédents, n’envisage la représentation que par l’intermédiaire de l’élection des sénateurs par les collectivités territoriales, ce qui signifie, selon le Conseil constitutionnel, que le Sénat doit « dans la mesure où il assure la représentation des collectivités territoriales de la République, être élu par un corps électoral qui est lui-même l’émanation de ces collectivités  ; que, par suite, ce corps électoral doit être essentiellement composé de membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales ; que toutes les catégories de collectivités territoriales doivent y être représentées » (décision n° 2000-431 DC du 6 juillet 2000, Loi relative à l’élection des sénateurs).

Un collège électoral qui reflète la diversité des collectivités

L’article L280 du code électoral énonce la composition du collège électoral qui, pour tenir compte de la diversité des collectivités à représenter, est la suivante :

  • les députés et les sénateurs ;
  • les conseillers régionaux de la section départementale correspondant au département et les conseillers de l’Assemblée de Corse ;
  • les conseillers à l’Assemblée de Guyane et des conseillers à l’Assemblée de Martinique ;
  • les conseillers généraux ;
  • des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués.

Ce sont ainsi 168 000 grands électeurs qui élisent les sénateurs, par moitié tous les trois ans, le Sénat étant renouvelé de manière partielle (art. L276 du code électoral). Les délégués des communes représentent environ 95% des collèges électoraux.

Le nombre des délégués des conseils municipaux dépend de la population municipale authentifiée au 1er janvier de l’année de l’élection par les recensements. Les délégués doivent être inscrits sur la liste électorale de la commune intéressée et, dans la mesure où le Sénat participe à l’exercice de la souveraineté, avoir la nationalitéNationalitéLien juridique donnant à un individu la qualité de citoyen d’un Etat. française. La composition du collège électoral appelé à élire les sénateurs assure ainsi, dans chaque département, la représentation des différentes catégories de collectivités territoriales et de la diversité des communes, en tenant compte de la population qui y réside.

De manière originale en France, le vote est obligatoire pour les grands électeurs (art. L318 du code électoral). S’ils ne peuvent voter pour un motif légitime, ils sont remplacés par un autre grand électeur. Si la non-participation au scrutin n’est pas justifiée, le grand électeur encourt une amendeAmendeCondamnation à payer au Trésor Public une somme d’argent fixée par la loi. de 100 euros.

Pour une représentation plus juste des collectivités

En 2012, la Commission sur la rénovation et la déontologie de la vie publique, présidée par Lionel Jospin, a souhaité :

  • assurer une représentation plus juste des collectivités territoriales au Sénat par une pondération des voix des grands électeurs ;
  • retirer les députés du collège électoral ;
  • étendre le recours au scrutin proportionnel pour l’élection des sénateurs  ;
  • abaisser à 18 ans l’âge minimal d’éligibilité au Sénat.

Dans la loi 2013-702 du 2 août 2013 relative à l’élection des sénateurs, seule l’extension du scrutin proportionnel aux départements de trois sénateurs et plus a été retenue, ainsi que l’augmentation du nombre de délégués pour les grandes villes.

C’est ainsi que, dans les communes de moins de 9 000 habitants, les conseils municipaux élisent parmi leurs membres et selon la répartition suivante :

  • 1 délégué pour les conseils municipaux de 7 et 11 membres (moins de 500 habitants) ;
  • 3 délégués pour les conseils municipaux de 15 membres (moins de 1 500 habitants) ;
  • 5 délégués pour les conseils municipaux de 19 membres (moins de 2 500 habitants) ;
  • 7 délégués pour les conseils municipaux de 23 membres (moins de 3 500 habitants) ;
  • 15 délégués pour les conseils municipaux de 27 et 29 membres (moins de 9 000 habitants).

Dans les communes de 9 000 habitants et plus, tous les conseillers municipaux sont délégués de droit.

En outre, dans les communes de plus de 30 000 habitants, les conseils municipaux élisent des délégués supplémentaires à raison d’un pour 800 habitants en sus de 30 000, alors que ce seuil était de 1 000 habitants avant la loi de 2013. C’est pour corriger l’inégalité qui pouvait exister entre les villes d’une certaine taille et les petites communes que le nombre de délégués supplémentaires a été augmenté. En pratique, les délégués supplémentaires sont souvent des permanents, des militants ou des sympathisants des partis politiques, des collaborateurs des élus, des parents ou des proches des élus municipaux.

Ainsi est mieux respectée l’exigence d’égalité entre les communes qu’avait rappelée le Conseil constitutionnel dans la décision 431 DC citée, selon laquelle, « pour respecter le principe d’égalité devant le suffrage résultant de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et de l’article 3 de la Constitution, la représentation de chaque catégorie de collectivités territoriales et des différents types de communes doit tenir compte de la population qui y réside ».

L’élection des grands électeurs au sein des communes se fait selon un mode de scrutin différent selon la taille des communes, reprenant la distinction qui existe pour l’élection des conseils municipaux eux-mêmes. Dans les communes de moins de 1 000 habitants, les électeurs des sénateurs sont élus au scrutin majoritaire à deux tours. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, ils sont élus au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, avec application de la règle de la plus forte moyenne.

Collectivités d’outre-mer et Nouvelle-Calédonie : des spécificités

Dans les collectivités d’outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, la composition des collèges électoraux est un peu différente et tient compte des spécificités institutionnelles de ces collectivités.

C’est ainsi, par exemple, qu’en Nouvelle-Calédonie en sont membres les députés, les membres des assemblées de province et des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués.

Quant au collège électoral polynésien, il comprend les députés les membres de l’Assemblée de la Polynésie française et des délégués des conseils municipaux ou des suppléants de ces délégués.

Il en va de même à Wallis-et-Futuna, à Mayotte, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon (cf. les dispositions propres à chacune de ces collectivités au sein du code électoral).

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