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Le septennat : origine et transformations

le 7 07 2018

L’institution du quinquennat en 2000 rompt avec la durée du mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective présidentiel prévue par les textes constitutionnels de 1875, 1946 et 1958, qui l’avaient fixée à sept ans. Bien qu’il se soit surtout imposé, dans les faits, en raison des circonstances, plutôt que comme le fruit d’une véritable réflexion constitutionnelle, le septennat était néanmoins entré dans la tradition républicaine française. Le contexte dans lequel le mandat présidentiel avait été fixé à sept ans montre d’ailleurs qu’il relevait plus d’un héritage monarchique que d’une mise en œuvre de la doctrine républicaine. Celle-ci est en effet attachée à des mandats courts, afin de permettre l’expression la plus fréquente possible des électeurs.

La tradition républicaine du septennat

L’Assemblée nationale élue le 8 février 1871, après la chute du Second Empire, était largement dominée par les monarchistes, divisés en deux tendances antagonistes. Les légitimistes, partisans d’un retour à l’Ancien Régime, soutenaient les Bourbons en la personne du comte de Chambord, petit-fils de Charles X. Les orléanistes, favorables à l’institution d’une monarchie constitutionnelle et acceptant l’héritage de 1789, défendaient pour leur part le comte de Paris, petit-fils de Louis-Philippe. Le camp monarchiste comptait sur le temps pour regrouper ses forces face aux républicains et départager les deux prétendants. Après avoir contraint à la démission Adolphe Thiers, chef de l’exécutif à qui ils reprochaient son ralliement aux idées républicaines, le 24 mai 1873, les royalistes portèrent à la présidence de la République le maréchal de Mac-Mahon, escomptant qu’il laisserait ultérieurement sa place au monarque.

Le comte de Chambord n’ayant pas de descendance, la majorité retint une solution d’attente afin que le temps tranche le conflit entre les deux branches de la dynastie. Le rapporteur du texte relatif à la durée du mandat du chef de l’État, Edmond Laboulaye, proposait un mandat d’une durée de cinq ans. Mac-Mahon, quant à lui, défendait l’idée d’un décennat, par référence aux dispositions de la Constitution de l’an VIII (Consulat, 1799). La majorité s’accorda sur la durée médiane. La loi du 20 novembre 1873 devait ainsi disposer, dans un souci de compromis, que « le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta ».

Ce principe d’un mandat présidentiel de sept ans devait être confirmé par les lois constitutionnelles de 1875, définissant les institutions de la IIIe République, et par la Constitution de 1946, instituant la IVe République. Mais tant la pratique des institutions de la IIIe République que la la lettre des dispositions de la Constitution du 27 octobre 1946 ont considérablement limité les prérogatives du chef de l’État. En effet, sa principale fonction était de nommer le chef du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. en tenant compte de l’équilibre politique au sein de la majorité parlementaire. Le septennat n’avait donc pas été jugé incompatible avec la tradition républicaine, puisque le Président, élu par les parlementaires, disposait alors d’une légitimité moindre que ces derniers, élus par le peuple, et qu’il n’exerçait pas de véritables fonctions exécutives.

Une signification nouvelle sous la Ve République

Le septennat va cependant revêtir une signification nouvelle sous la Ve République.

Si la Constitution de 1958 reprend la durée du mandat présidentiel existant sous les deux républiques précédentes, elle renforce dans le même temps considérablement les pouvoirs du chef de l’État. Elle lui confère le rôle « d’arbitre au-dessus des contingences politiques » appelé de ses vœux par le général de Gaulle dans son discours de Bayeux du 16 juin 1946. La durée du mandat présidentiel lui assigne ainsi une fonction propre et distincte de celles dévolues au Gouvernement et au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat..

Le chef de l’État incarne l’unité nationale et la continuité des institutions. La durée de son mandat lui permet d’inscrire son action au-delà du mandat de l’Assemblée nationale. Dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964, le général de Gaulle précisait d’ailleurs l’intérêt qu’il y avait, selon lui, à ce que la durée du mandat du président de la République ne coïncide pas avec celui de l’Assemblée nationale : « Il ne faut pas que le Président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère et abrégerait la durée de sa fonction de chef de l’État. »

Cependant la révision de 1962, instituant l’élection du président de la République au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct, puis l’apparition du fait majoritaire ont peu à peu remis en cause cette idée d’un chef de l’État au-dessus des partis politiques. Dès l’élection de 1965, le président de la République est en effet apparu comme le chef d’une majorité politique, ce qui était de fait déjà le cas en 1962 (avec la victoire de son camp aux législatives consécutives à la dissolutionDissolutionActe par lequel le Chef de l’Etat met fin par anticipation au mandat de l’ensemble des membres d’une assemblée parlementaire ayant fait suite à la censure du Gouvernement Pompidou), disposant en outre du soutien de la majorité au Parlement.

Une durée de mandat de sept ans, qui compensait entre 1875 et 1958 le manque de pouvoir et la faible légitimité du président de la République, perdait dès lors une grande partie de sa justification. Elle devait même entraîner un problème d’érosion de la légitimité présidentielle, surtout en cas de réélection à un second mandat.

Afin de remédier à cette situation, le général de Gaulle a utilisé l’ensemble des prérogatives que lui conférait la Constitution pour consulter le peuple durant l’exercice de ses fonctions. En 1968, il a procédé à une dissolution de l’Assemblée nationale, puis organisé, l’année suivante, un référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. sur un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. visant à réformer le Sénat et à mettre en place la régionalisation. Malgré la victoire de la majorité présidentielle aux élections législatives de 1968, le Président fut désavoué lors de la consultation référendaire de 1969, ce qui entraîna son départ.

La longueur du mandat présidentiel soulevait des difficultés nouvelles, liées à l’existence d’une responsabilité directe du président de la République devant le peuple depuis la réforme de 1962.

Des tentatives de réforme

Le quinquennat est d’abord envisagé comme une solution au problème du renouvellement de la légitimité présidentielle au cours du mandat, puis comme un moyen d’éviter les cohabitations.

– Afin de régler la question du renouvellement de légitimité, et peut-être également pour d’autres raisons, liées à son état de santé, le Président Pompidou devait tenter en 1973 de réviser la Constitution pour instaurer le quinquennat renouvelable une fois.

Le projet de loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution., déposé le 6 septembre 1973 par le chef de l’État, a été voté le 16 octobre de la même année par l’Assemblée nationale (par 270 voix contre 211) et le 19 octobre par le Sénat (162 voix contre 112). Le Président, ne souhaitant pas consulter le pays par référendum sur un tel sujet, renonça finalement à soumettre le projet de révision aux deux chambres réunies en Congrès : au vu des faibles majorités qui s’étaient dégagées en faveur du texte dans les deux assemblées, il paraissait en effet impossible de réunir la majorité de trois cinquièmes requise par l’article 89 de la Constitution. Le projet de loi constitutionnelle devait ainsi être ajourné sine die . Le Président Giscard d’Estaing, successeur de Pompidou, n’envisagea pas de donner suite à ce projet.

– La question de la réduction du mandat présidentiel fit ensuite l’objet de plusieurs déclarations d’intention du Président Mitterrand. Il a lancé différentes pistes de réforme en la matière, défendant tour à tour le septennat non renouvelable, le mandat de cinq ou de six ans.

Le débat sur la durée du mandat présidentiel devait en fait prendre davantage de consistance après la première cohabitation (1986-1988). Le Président Mitterrand en saisit la commission Vedel, créée à son initiative le 2 décembre 1992, pour faire des propositions de révision de la Constitution.

Dans la lettre de mission adressée à ce comité consultatif, le Président Mitterrand faisait part de sa position personnelle sur la durée du mandat présidentiel : « Le débat d’actualité, ouvert dans l’opinion publique, porte, on le sait, sur la durée du mandat présidentiel. La Constitution a fixé celui-ci à sept ans et autorise son renouvellement. Dans ce dernier cas, beaucoup pensent que quatorze années, c’est trop. M. Pompidou avait fait adopter par les Assemblées le mandat de cinq ans renouvelable une fois. Mais il n’a pas poussé la procédure à son terme, c’est-à-dire jusqu’au vote du Congrès. De nombreuses initiatives ont repris ce projet. Diverses personnalités préfèrent un mandat de sept ans non renouvelable et certaines d’entre elles suggèrent six ans renouvelables une fois. Ma préférence va à un mandat d’une durée plus longue que celle d’un député et au moins aussi longue que celle d’un maire ou d’un conseiller général. N’oublions pas que le président de la République a, en raison de l’article 5, un pouvoir d’arbitrage et qu’il n’est pas lié aux changements de majorité parlementaire. »

La commission Vedel devait en définitive évoquer très prudemment la question de la réforme du septennat pour conclure au statu quo .

Les arguments avancés par le comité consultatif en faveur d’une réduction de la durée du mandat étaient les suivants :

  • le septennat est trop long au regard des exigences des démocraties modernes : si le général de Gaulle a choisi une durée de sept ans pour le mandat présidentiel, c’est en l’accompagnant de recours fréquents au peuple par voie de référendum, pour s’assurer de son adhésion ;
  • le cumul des principes contradictoires de l’autorité et de l’irresponsabilité du chef de l’État serait atténué par une consultation plus fréquente des électeurs.

Ceux avancés en faveur du septennat étaient les suivants :

  • le quinquennat aboutirait à faire du Président le véritable chef de la majorité parlementaire, et susciterait l’effacement du Premier ministre ;
  • la fonction arbitrale du chef de l’État serait affectée ;
  • la durée de sept ans conforte la crédibilité du Président sur la scène internationale ;
  • la tenue des élections législatives dans les cinq années suivant l’élection présidentielle permet aux citoyens d’exprimer ou non leur adhésion à l’action du chef de l’État.

Le comité consultatif devait par ailleurs recommander de ne pas limiter le renouvellement du mandat présidentiel, en estimant qu’une telle mesure heurtait le principe de la souveraineté du peuple.

L’impact des cohabitations

La répétition des cohabitations (1993 après 1986) contribua à réactualiser le débat sur la durée du mandat présidentiel. Ces épisodes eurent en effet eu pour conséquence d’amoindrir la fonction présidentielle en conférant au chef de l’État le statut de leader de l’opposition, peu conforme à l’esprit des institutions.

La situation de cohabitation longue (1997-2002) qu’a connue la France après l’échec de la majorité présidentielle lors des élections législatives anticipées (l’Assemblée nationale avait été élue en 1993, la dissolution a anticipé d’un an la fin de la législatureLégislatureDurée du mandat des députés de l’Assemblée nationale.) a finalement incité, en 2000, les deux têtes de l’exécutif à proposer une réforme afin de faire coïncider la durée du mandat présidentiel et celle du mandat des députés.

De surcroît et afin de réduire les risques de nouvelle cohabitation, la décision d’inverser le calendrier des opérations électorales et de faire en sorte que les élections législatives se tiennent après la présidentielle, a complété l’adoption du quinquennat.

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