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Le septennat : origine et transformations

le 8 02 2017

L’institution du quinquennat en 2000 rompt avec la durée du mandatMandatDurée d’exercice d’une fonction élective présidentiel prévue par les Constitutions de 1875, 1946 et 1958, fixé à sept ans. Bien que davantage imposé par les circonstances que par une véritable réflexion constitutionnelle, le septennat était néanmoins entré dans la tradition républicaine française. Le contexte dans lequel le mandat présidentiel avait été fixé à sept ans montre d’ailleurs qu’il était plus un héritage du principe monarchiste qu’une mise en œuvre de la doctrine républicaine. Celle-ci est en effet attachée à des mandats courts, afin de permettre l’expression la plus fréquente possible des électeurs.

La tradition républicaine du septennat

L’ Assemblée nationale, élue le 8 février 1871 après la chute du Second Empire, était dominée par les monarchistes divisés en deux tendances antagonistes. Les légitimistes, partisans d’un retour à l’Ancien Régime, soutenaient les Bourbons en la personne du comte de Chambord, petit-fils de Charles X. Les orléanistes, favorables à l’institution d’une monarchie constitutionnelle et acceptant l’héritage de 1789, défendaient pour leur part le comte de Paris, petit-fils de Louis-Philippe. Les monarchistes comptaient sur le temps pour regrouper leurs forces face aux républicains et choisir entre les deux prétendants. Après avoir contraint Adolphe Thiers, chef de l’exécutif, à la démission le 24 mai 1873, du fait de son ralliement aux idées républicaines, les royalistes portèrent à la présidence de la République le maréchal de Mac-Mahon, en souhaitant qu’il laisse ultérieurement sa place au monarque.

Le comte de Chambord n’ayant pas de descendance, la majorité retint une solution d’attente afin que le temps tranche le conflit entre les deux branches de la dynastie. Le rapporteur du texte relatif à la durée du mandat du chef de l’État, Laboulaye, proposait un mandat d’une durée de cinq ans. Mac-Mahon, quant à lui, défendait l’idée d’un décennat, par référence aux dispositions de la Constitution de l’an VIII (1799). La majorité s’accorda sur la durée médiane. La loi du 20 novembre 1873 devait ainsi disposer, dans un souci de compromis, que « le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au maréchal de Mac-Mahon, duc de Magenta ».

Ce principe devait être confirmé par les lois constitutionnelles de 1875, définissant les institutions de la IIIe République, et par la Constitution de 1946, instituant la IVe République. Mais, la pratique des institutions de la IIIe République et la lettre des dispositions de la Constitution du 27 octobre 1946 ont considérablement limité les prérogatives du chef de l’État. En effet, sa principale fonction était de nommer le chef du GouvernementGouvernementOrgane collégial composé du Premier ministre, des ministres et des secrétaires d’Etat chargé de l’exécution des lois et de la direction de la politique nationale. en tenant compte de l’équilibre politique au sein de la majorité parlementaire. Le septennat n’avait donc pas été jugé incompatible avec la tradition républicaine, puisque le président, élu par les parlementaires, disposait alors d’une légitimité moindre que ces derniers, élus par le peuple, et qu’il n’exerçait pas de véritables fonctions exécutives.

Une signification nouvelle sous la Ve République

Le septennat va cependant acquérir une signification nouvelle sous la Ve République.

Si la Constitution de 1958 reprend la durée du mandat présidentiel existant sous les deux républiques précédentes, elle renforce dans le même temps considérablement les pouvoirs du chef de l’État. Elle lui donne ainsi le rôle « d’arbitre au-dessus des contingences politiques » appelé de ses vœux par le général de Gaulle dans son discours de Bayeux du 16 juin 1946. La durée du mandat présidentiel lui confère ainsi une fonction propre et distincte de celle assignée au Gouvernement et au ParlementParlementOrgane collégial qui exerce le pouvoir législatif (adoption des lois et contrôle du pouvoir exécutif). En France, le Parlement est composé de deux chambres : l’Assemblée nationale et le Sénat..

Le chef de l’État incarne l’unité nationale et la continuité des institutions. La durée de son mandat lui permet d’inscrire son action au-delà du mandat de l’Assemblée nationale. Dans sa conférence de presse du 31 janvier 1964, le général de Gaulle devait d’ailleurs préciser l’intérêt que la durée du mandat du président de la République ne coïncide pas avec celui de l’Assemblée nationale : « Il ne faut pas que le président soit élu simultanément avec les députés, ce qui mêlerait sa désignation à la lutte directe des partis, altérerait le caractère et abrégerait la durée de sa fonction de chef de l’État. »

Cependant, la révision de 1962, instituant l’élection du président de la République au suffrage universelSuffrage universelDroit de vote accordé à tous les citoyens majeurs. direct, puis l’apparition du fait majoritaire ont peu à peu remis en cause cette idée d’un chef de l’État au-dessus des partis politiques. Dès l’élection de 1965, le président de la République est en effet apparu comme le chef d’une majorité politique, ce qui en fait était déjà le cas en 1962, disposant par ailleurs de la majorité au Parlement.

Une durée de mandat de sept ans, qui compensait entre 1875 et 1958 le manque de pouvoirs et la faible légitimité du président de la République, perdait dès lors une grande partie de sa justification. Elle devait même poser un problème d’érosion de la légitimité présidentielle, surtout en cas de réélection à un second mandat.

Afin de remédier à cette situation, le général de Gaulle a utilisé l’ensemble des prérogatives que lui conférait la Constitution pour consulter le peuple au cours de ses fonctions. En 1968, il a procédé à une dissolutionDissolutionActe par lequel le Chef de l’Etat met fin par anticipation au mandat de l’ensemble des membres d’une assemblée parlementaire de l’Assemblée nationale, puis organisé, l’année suivante, un référendumRéférendumProcédure de vote permettant de consulter directement les électeurs sur une question ou un texte, qui ne sera adopté qu’en cas de réponse positive. sur un projet de loiProjet de loiProjet de texte législatif déposé au Parlement à l’initiative du gouvernement. réformant le Sénat et mettant en place la régionalisation. Malgré la victoire de la majorité présidentielle aux élections législatives de 1968, le président devait être désavoué lors de la consultation référendaire de 1969 qui entraîna son départ. La longueur du mandat présidentiel soulevait des difficultés nouvelles liées à l’existence d’une responsabilité directe du président de la République devant le peuple depuis la réforme de 1962.

Des tentatives de réforme

Le quinquennat est d’abord apparu comme une solution au problème du renouvellement de la légitimité présidentielle au cours du mandat, puis comme un moyen d’éviter les cohabitations.

– Afin de régler la question du renouvellement de légitimité, et peut-être également pour d’autres liées à son état de santé, le président Pompidou devait tenter en 1973 de réviser la Constitution pour instaurer le quinquennat renouvelable une fois.

Le projet de loi constitutionnelleLoi constitutionnelleLoi qui modifie la Constitution., déposé le 6 septembre 1973 par le chef de l’État, a été voté le 16 octobre de la même année par l’Assemblée nationale (par 270 voix contre 211) et le 19 octobre par le Sénat (par 162 voix contre 112). Le président, ne souhaitant pas consulter le pays par référendum sur un tel sujet, devait finalement renoncer à soumettre le projet de révision aux deux chambres réunies en Congrès. Les faibles majorités qui s’étaient dégagées en faveur du texte dans les deux assemblées n’auraient pas permis, en effet, de réunir la majorité de trois cinquièmes requise par l’article 89 de la Constitution. Le projet de loi constitutionnelle devait ainsi être ajourné sine die . Le président Valéry Giscard d’Estaing, qui succéda à Georges Pompidou, n’envisagea pas de lui donner une quelconque suite.

– La question de la réduction du mandat présidentiel devait ensuite faire l’objet de plusieurs déclarations d’intention du président Mitterrand. Il a lancé différentes pistes de réforme en la matière, défendant tour à tour le septennat non renouvelable, le mandat de cinq ou de six ans.

Le débat sur la durée du mandat présidentiel devait en fait prendre davantage de consistance après la première cohabitation (1986-1988). Le président François Mitterrand en saisit la commission Vedel, créée à son initiative le 2 décembre 1992, pour faire des propositions de révision de la Constitution.

Dans la lettre de mission adressée à ce comité consultatif, le président Mitterrand faisait part de sa position personnelle sur la durée du mandat présidentiel : « Le débat d’actualité, ouvert dans l’opinion publique, porte, on le sait, sur la durée du mandat présidentiel. La Constitution a fixé celui-ci à sept ans et autorise son renouvellement. Dans ce dernier cas, beaucoup pensent que quatorze années, c’est trop. M. Pompidou avait fait adopter par les Assemblées le mandat de cinq ans renouvelable une fois. Mais il n’a pas poussé la procédure à son terme, c’est-à-dire jusqu’au vote du Congrès. De nombreuses initiatives ont repris ce projet. Diverses personnalités préfèrent un mandat de sept ans non renouvelable et certaines d’entre elles suggèrent six ans renouvelables une fois. Ma préférence va à un mandat d’une durée plus longue que celle d’un député et au moins aussi longue que celle d’un maire ou d’un conseiller général. N’oublions pas que le président de la République a, en raison de l’article 5, un pouvoir d’arbitrage et qu’il n’est pas lié aux changements de majorité parlementaire. »

La commission Vedel devait en définitive évoquer très prudemment la question de la réforme du septennat pour conclure au statu quo .

Les arguments avancés par le comité consultatif en faveur d’une réduction de la durée du mandat étaient les suivants :

  • le septennat est trop long au regard des exigences des démocraties modernes. Si le général de Gaulle a choisi une durée de sept ans pour le mandat présidentiel, c’est en l’accompagnant de recours fréquents au peuple par voie de référendum pour s’assurer de son adhésion ;
  • le cumul des principes contradictoires de l’autorité et de l’irresponsabilité du chef de l’État serait atténué par une consultation plus fréquente des électeurs.

Ceux avancés en faveur du septennat étaient les suivants :

  • majorité parlementaire et susciterait l’effacement du Premier ministre ;
  • la fonction arbitrale du chef de l’État serait affectée ;
  • la durée de sept ans conforte la crédibilité du président sur la scène internationale ;
  • la tenue des élections législatives dans les cinq années suivant l’élection présidentielle permet aux citoyens d’exprimer ou non leur adhésion à l’action du chef de l’État.

Le comité consultatif devait par ailleurs recommander de ne pas limiter le renouvellement du mandat présidentiel en estimant qu’une telle mesure heurtait le principe de la souveraineté du peuple.

L’impact des cohabitations

La répétition des cohabitations à partir de 1986 devait réactualiser le débat sur la durée du mandat présidentiel. Celles-ci ont en effet eu pour conséquence d’amoindrir la fonction présidentielle en conférant au chef de l’État le statut de leader de l’opposition, qui est peu conforme à l’esprit des institutions.

La situation de cohabitation longue (1997-2002) dans laquelle s’est retrouvée la France après l’échec de la majorité présidentielle aux élections législatives de 1997 a finalement incité les deux têtes de l’exécutif à proposer une réforme afin de faire coïncider la durée du mandat présidentiel et celle du mandat des députés.

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